II SA/Wr 226/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kłodzku na uchwałę Rady Gminy Lewin Kłodzki z dnia 6 grudnia 2019 r. nr XVI/100/2019 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lewin Kłodzki stwierdza nieważność § 15 ust. 4 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części w jakiej nakłada on na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji. Uchwałą z dnia 6 grudnia 2019 r. (Nr XVI/100/2019) w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lewin Kłodzki - Rada Gminy Lewin Kłodzki na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) dalej: u.p.c.g., po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lewin Kłodzki" (§ 1). Z treści uchwały wynika min., że "właściciele posesji, na której utrzymywany jest pies bez uwięzi, mają obowiązek przy wejściu na teren posesji umieścić tablicę ostrzegawczą" (§ 15 ust. 4) oraz, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie: nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej; placówek żywienia zbiorowego; placówek oświatowych i kulturalno – oświatowych; zakładów przetwórstwa spożywczego; obiektów przemysłowych, handlowych, usługowych i magazynowych; urzędów i biur; zespołów opieki zdrowotnej i opieki społecznej (ust. 1 § 18). Deratyzację na obszarach wymienionych w ust. 1 należy przeprowadzać dwa razy w roku w terminach: od 15 kwietnia do 30 kwietnia; od 15 września do 30 września (ust. 2 § 18). Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kłodzku (dalej: strona skarżąca), działając na podstawie art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2 a i 3, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, zaskarżył w/w uchwałę Rady Gminy Lewin Kłodzki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie (przywołanych powyżej) § 15 ust. 4 oraz § 18. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 oraz § 18 uchwały strona skarżąca zarzuciła Radzie Gminy Lewin Kłodzki podjęcie ich z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.c.g poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. W pierwszej kolejności strona skarżąca podniosła, że uregulowanie zwarte w § 15 ust. 4 uchwały podjęte zostało bez upoważniania ustawowego. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 2 pkt 13 u.p.c.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi nie znajdują – zdaniem strony skarżącej – umocowania ustawowego. W ocenie strony skarżącej Rada Gminy Lewin Kłodzki wykroczyła nadto poza zakres delegacji ustawowej w § 18 zaskarżonej uchwały. W art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g nie ma bowiem mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Na potwierdzenie tego stanowiska strona skarżąca przywołała liczne orzeczenia sądowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lewin Kłodzki - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o umorzenia postępowania sądowego informując, że na najbliższej sesji Rady podjęta zostanie uchwała zmieniająca (uchylająca zapisy § 15 ust. 4 i § 18). Uchwałą z dnia 27 maja 2020 r. (Nr XXII/143/2020) Rada Gminy Lewin Kłodzki zmieniła dotychczasową uchwałę z 6 grudnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lewin Kłodzki, uchylając zapis § 15 ust. 4 oraz zmieniając zapis § 18, który otrzymał brzmienie: "obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary: zabudowane budynkami wielolokalowymi, budynkami zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej (ust. 1 § 18). Deratyzację na obszarach wymienionych w ust. 1 należy przeprowadzić dwa razy w roku w terminach: od 15 kwietnia do 30 kwietnia; od 15 września do 30 września (ust. 2 § 18). Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej publikacji (§ 3). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze. zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.p.c.g). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 w/w. ustawy - regulamin określa - szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zauważyć także należy, że wskazane w art. 4 ust. 2 u.p.c.g elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13). Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że jest ona zasadna - w całości - w zakresie odnoszącym się do § 15 ust. 4 uchwały, gdyż jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g w brzmieniu obowiązujących w dniu jej podjęcia. W ocenie Sądu, nakaz zawarty w treści § 15 ust. 4 uchwały, że "właściciele posesji, na której utrzymywany jest pies bez uwięzi, mają obowiązek przy wejściu na teren posesji umieścić tablicę ostrzegawczą", przekracza bowiem granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 powoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożony uchwałą obowiązek dotyczy wprawdzie właściciela zwierzęcia domowego - aczkolwiek został on wprowadzony na terenie (jego) prywatnej nieruchomości - a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Tymczasem to miejsca przeznaczone do wspólnego użytku rozumiane jako miejsca publiczne (place, parki itp.) odnoszą się do każdego z wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g obowiązków (tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi jak i ochrony przed zanieczyszczeniem) i z tego też względu ustalone przez Radę Gminy Lewin Kłodzki w treści § 15 ust. 4 uchwały nie mogą obejmować nieruchomości prywatnych, stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z treści art. 3 ust. 2 pkt 13 u.p.c.g., który stanowi o określeniu przez gminę wymagań w zakresie utrzymania zwierząt (aczkolwiek jedynie) w miejscach publicznych (a nie w prywatnych, tak jak miało to miejsce w uchwale). Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, o sygn. akt II SA/Bd 212/20, wyrok WSA we Wrocławiu, o sygn. akt II SA/Wr 120/20). Dalej wskazać należy, że zasadny jest zarzut skargi obejmujący uregulowanie zawarte w § 18, aczkolwiek jedynie w zakresie jego pierwszego ustępu, gdyż - tylko w tej części - pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 u.p.c.g w brzmieniu obowiązujących w dniu jej podjęcia. Przypomnieć należy, że wedle przywołanego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wynika zatem z niego jasno, że rada gminy upoważniona została tylko do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Tak określony zakres umocowania nie obejmuje -aspektu podmiotowego - polegającego na nałożeniu obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości. W tym zakresie postanowienia regulaminu wprowadzone więc zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.p.c.g. rada gminy nie została upoważniona do wskazania podmiotu na którym ciąży obowiązek deratyzacji. Zauważyć trzeba, że zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wiążących się z utrzymaniem czystości i porządku uregulowany został wprost w ustawie, co obejmuje także obowiązki wykonania postanowień regulaminu. Wobec stwierdzenia, że § 18 uchwały narusza prawo - w części w której Rada Gminy Lewin Kłodzki wskazała - "właściciela nieruchomości" - jako podmiot zobowiązany do wykonania deratyzacji (a więc w zakresie podmiotowym) Sąd nie uwzględnił żądania skargi o stwierdzenie nieważności w/w przepisu w całości. Za zasadne Sąd uznał natomiast stwierdzenie nieważności tego przepisu tylko w zakresie podmiotowym tj. w zakresie nałożenia obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie, pozwala wyeliminować z obrotu prawnego część regulacji podjętej przez Radę z przekroczeniem kompetencji ustawowej, a jednocześnie daje możliwość stosowania tego przepisu w pozostałym zakresie – co do rodzaju nieruchomości i terminów – mieszczącym się w uprawnieniach organu stanowiącego gminy. W efekcie, regulamin nie zostaje także pozbawiony obowiązkowej regulacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. A stwierdzenie nieważności § 18 w całości, wywołałoby właśnie taki skutek, co musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały jako pozbawionej obligatoryjnego elementu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Wr 180/20). Wobec wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania ze względu na podjęcie przez Radę Gminy Lewin Kłodzki uchwały nr XXII/143/2020 z dnia 27 maja 2020 r. w sprawie zmiany Regulaminu (...) w zaskarżonym zakresie – wyjaśnić należy, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa powszechnie obowiązujący na obszarze gminy Lewin Kłodzki, kształtowała stosunki prawne w okresie jej obowiązywania tj. od dnia wejścia w życie do dnia wejścia w życie zmiany dokonanej mocą uchwały z dnia 27 maja 2020 r. Tym samym, uchwała ta mogła mieć zastosowanie do zdarzeń prawnych zaistniałych we wskazanym okresie. Wobec powyższego Sąd uznał, że pomimo, iż doszło do zmiany zaskarżonej uchwały mocą uchwały podjętej z dnia 27 maja 2020 r. – a więc przed datą orzekania przez Sąd - przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. Wyjaśnić należy, że w przypadku gdy rada gminy uchyla lub zmienia uchwałę we własnym zakresie, to traci ona moc (w całości lub w zakresie objętym zmianą) ze skutkiem ex nunc, natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego przez sąd, jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co pozwala na uchylenie skutków prawnych wywołanych przez akt prawny wydany z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji (częściowa) zmiana i uchylenie przez radę gminy zaskarżonych przez Prokuratora przepisów uchwały nie stanowi w istocie uwzględnienia skargi w całości. Rada gminy nie posiada bowiem uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Tym samym, uchylenie lub zmiana uchwały przez organ który ją podjął, nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Na skutek uchylenia (lub zmiany) uchwały przez radę gminy uchwała ta od daty jej podjęcia do daty uchylenia (lub zmian) traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części przez sąd oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.