II SA/Wr 2261/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w N. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego wymiaru otworu okiennego w kuchni oraz zamontowania stolarki okiennej w kuchni i pokoju w budynku w N.R. OS. W. P. [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał J. L. "przywrócenie poprzedniego stanu samowolnie wymienionej stolarki okiennej i częściowego zamurowania otworu okiennego". W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonana wymiana wpłynęła na zmianę wyglądu elewacji budynku i nie ma podstaw do zalegalizowania obecnego stanu. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymiana okien wymagała zgłoszenia robót (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), natomiast zmiana wymiarów okien i otworów okiennych mogła być wykonana jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor nie dokonał zgłoszenia i nie uzyskał pozwolenia na budowę, co w sytuacji wykonania robót innych niż budowa obiektu, uzasadniało zastosowanie art. 51. Organ wskazał, że nakaz przywrócenia poprzednich wymiarów otworów okiennych i osadzenia nowej stolarki o poprzednim wyglądzie i wymiarach, może być wydany na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 i w razie niewykonania obowiązku określonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2. Wobec niewydania najpierw decyzji określającej czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i określającej termin ich wykonania, należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji z zaleceniem wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia, jakie okna, o jakim wyglądzie i podziale faktycznie obowiązują na osiedlu mieszkaniowym. Skarżąca bowiem podnosi, że otwór okienny i zamontowana przez nią stolarka okienna nie odbiega w sposób istotny do stolarki w innych lokalach i blokach osiedla. Niewyjaśnienie tej okoliczności wywołało naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał J. L. przywrócenie poprzedniego wymiaru otworu okiennego w pomieszczeniu kuchni oraz zamontowanie stolarki okiennej w kuchni i pokoju z podziałem przyjętym w projekcie architektonicznym budynku mieszkalnego na oś. W. P. [...] w N. R. w terminie do [...]r. W uzasadnieniu organ przytoczył okoliczności zawarte w poprzedniej decyzji, z powołaniem się na oględziny dokonane przed jej wydaniem. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w poprzedniej decyzji uchylającej zalecił stosowanie art. 51 ust. 1, jednak przedwczesne było wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 nie poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego opisanego w uzasadnieniu tej poprzedniej decyzji organu odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję właściciel budynku zarzucił bezzasadność ponownego uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo oczywistego ustalenia samowoli budowlanej, co powinno wywołać nakaz przywrócenia otworu okiennego i stolarki okiennej do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i podkreślił brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego organu I instancji pomimo zalecenia jego przeprowadzenia w decyzji organu odwoławczego oraz wydanie uchylonej decyzji w ciągu 7 dni od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, obecnie Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgodnie z art. 1 określa zasady działania organów administracji publicznej w sprawach projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Oznacza to, że obiekt budowlany podlega właściwości tych organów w podanych sprawach niezależnie od tego, czy budowa bądź roboty budowlane wymagały w odniesieniu do danego obiektu pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W odniesieniu do wymiany okien powstanie jednego ze wskazanych obowiązków inwestora tj. uzyskania pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia uzależnione jest od oceny, czy konkretne związane z tym roboty budowlane oznaczają remont czy przebudowę obiektu budowlanego, którym jest budynek mieszkalny. Z tego punktu widzenia nie miało znaczenia wyłączenie przebudowy w obecnym stanie prawnym z pojęcia budowy i przesunięcia jej do pojęcia robót budowlanych, definiowanych w art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego. Jak trafnie zauważył organ, inwestor w nin. sprawie nie dążył i nie wykonał odtworzenia stanu pierwotnego okien przy zastosowaniu innych wyrobów budowlanych, co odpowiadałoby pojęciu remontu (art. 3 pkt 8). Dokonana przebudowa budynku, objęta w poprzednim stanie prawnym pojęciem budowy, nie uzasadniała jednak, jak również trafnie podkreślił organ, stosowania art. 48 przewidującego wydanie nakazu rozbiórki również części obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12 ustawy), gdyż w rzeczywistości roboty te nie polegały na wykonaniu części obiektu budowlanego. Objęcie zresztą wykonanych robót pojęciem remontu nie zmieniałoby sytuacji prawnej inwestora, skoro remont, nawet ten nie wymagający pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy), podlegał obowiązkowi zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy), którego nie dokonano. Stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji wyraźniej stwierdzał objęcie wykonanych robót obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, przez wyłączenie zwolnienia od tego obowiązku remontu wpływającego na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast (ówczesne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy). Słusznie zatem organy przyjęły, że w nin. sprawie występuje tzw. inny przypadek niż określony w art. 48, dotyczący robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy), wymagający odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 ust. 1-3 zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy. Można przypomnieć, że pojęcie "innego przypadku" z art. 50 ust. 1 obejmuje 1. roboty budowlane inne niż budowa 2. obiekty budowlane lub ich części budowane lub wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia 3. obiekty budowlane nie objęte obowiązkiem pozwolenia lub zgłoszenia ich budowy (por. uzasadnienie uchwały OPS 3/97 z 20.10.1997r. ONSA 1998/1/3 lub wyrok OSA 2/01 z 28.05.2001r. ONSA 2001/4/143). W omawianej sytuacji faktycznej i prawnej wyłączone było zatem stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, co trafnie zalecił organ odwoławczy w pierwszej decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie były więc niczym uzasadnione obawy skarżącego, czy w ocenie organu odwoławczego mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną, bowiem wychodząc z założenia o jej niewątpliwym zaistnieniu organ ten nakazał jednak przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania prawidłowo określonych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przedmiotem krytycznych ocen w toku kontroli decyzji ponownie przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia nie mogły być więc w nin. sprawie kwestie materialnoprawne, a wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Oceny takiej dokonuje sąd administracyjny w każdym przypadku kontroli legalności decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia i to tym bardziej wnikliwie, że z woli ustawodawcy możność wydania tego rodzaju decyzji odwoławczej ma charakter wyjątkowy. W nin. sprawie organ odwoławczy wydał omawianą decyzje po dostrzeżeniu niewykonania przez organ podległy zalecenia uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W ocenie organu odwoławczego pozostały nadal niewyjaśnione okoliczności o istotnym znaczeniu dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W materiale sprawy brakowało ustaleń umożliwiających uznanie obrony inwestora w tym zakresie za bezzasadną oraz uzasadnienie treści nakazu formułowanego wobec inwestora. Nakaz zawarty w decyzji organu I instancji nawiązywał do treści dokumentacji nie wchodzącej w skład materiału sprawy. W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji strony mogły oczekiwać na umożliwienie im przez organ I instancji uzupełnienia materiału sprawy lub udziału w zaleconych czynnościach dalszego postępowania wyjaśniającego. Złożenie przez właściciela budynku skargi do sądu administracyjnego jedynie odwlekało przeprowadzenie tych niezbędnych czynności. Nie było istotne, że w ocenie właściciela budynku lub dla organu I instancji sprawa była oczywista, lecz wymagało rozważenia, czy materiał (akta) sprawy zawierał ustalenia (okoliczności należycie wykazane czy udokumentowane) w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przemawiających za jego prawidłowością wbrew zarzutom inwestora. W przypadku stwierdzenia niepełności materiału wymagało dodatkowej oceny, czy w sprawie istniały podstawy do jego uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.), czy też uzupełnienie to było niedopuszczalne i dlatego uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Warto przypomnieć, że w nin. sprawie organ dokonał w dniu [...]r. oględzin bez dokumentacji fotograficznej lub chociażby szkiców wyglądu elewacji budynku po wykonaniu robót budowlanych. W protokole oględzin stwierdzono jedynie, że inwestor zamontował okno w pokoju o niezgodnym z oknami poniżej podziałem pionowym oraz zmniejszył otwór w kuchni. Protokół zawierał oświadczenie inwestora, że podobny sposób przebudowy okien jest rozpowszechniony na tym osiedlu mieszkaniowym. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji podkreślał, że nastąpiło ono w dniu [...]r., czyli traktował czynność oględzin jako pozostającą poza ramami toczącego się postępowania. W dniu [...]r. inwestor złożył obszerne pisemne wyjaśnienia, mające dowodzić prawidłowości wykonanej przebudowy. W odwołaniu od ponownie wydanej decyzji inwestor nadal przekonywał, że wykonana przez niego stolarka nie odbiega wyglądem od pewnej części okien w pozostałych mieszkaniach budynku. Było oczywiste, że inwestor myli tutaj dwie kwestie. Każda wymiana okien wymagała pozwolenia i zgłoszenia. Było inną kwestią, jaki był rezultat remontu lub przebudowy w tych innych przypadkach. Samowola budowlana, której niewątpliwie dopuścił się inwestor, wymagała odpowiedniej decyzji organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu również podstawą dookreślenia czynności nakazanych inwestorowi powinno być uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku opisanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na zasadnicze znaczenie tej części postępowania wyjaśniającego, nie było podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.