II SA/Wr 227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. T. i D. T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2023 r. nr 140/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu poprzedniego oddala skargę w całości. Decyzją z 13 II 2023 r., (nr 140/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania W. T. i D. T. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej "PINB") z 2 XII 2022 r. (znak PINB- 401/8/21/4-22 ) nakazującą skarżącym doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ulicy [...] w M. na działce nr [...], obręb [...], do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanego zadaszenia nad gankiem i werandą przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...]. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 18 VI 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z budową zadaszenia wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w M., na terenie działki nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że skarżący jako właściciele lokalu nr [...] nad gankiem i tarasem lokalu nr [...] wykonali zadaszenie o konstrukcji drewnianej, pełnym deskowaniu, z dachem jednospadowym krytym papą falistą. Zadaszenie częściowo oparte na słupach drewnianych, częściowo zaś przylega do elewacji budynku, a dokładnie do balustrady betonowej tarasu znajdującego się na I kondygnacji budynku użytkowanego przez właścicielkę lokalu nr [...] M. W. Według oświadczenia skarżących zadaszenie wykonano w miesiącach IX i X 2020 r. bez uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz bez dokonywania zgłoszenia. Zawiadomieniem z 16 VII 2021 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Postanowieniem z 16 IX 2021 r. (PINB 401/8/21/2-21) PINB wstrzymał wykonywanie robót budowalnych informując skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację wykonanych robót w trybie art. 48 i art. 48b ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) dalej jako "PB". DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem z 22 XII 2021r. (nr 1355/2021) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB stwierdził, że problemowe zadaszenie ganku i werandy należy kwalifikować jako przebudowę istniejącego i użytkowanego już budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na którą było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także, że postępowanie winno być rozpoznawane w oparciu o przepisy art. 50-51 PB. Rozpatrując sprawę ponownie, PINB postanowieniem z 25 III 2022 r. (PINB-401/8/21/1- 22) nakazał skarżącym do dnia 30 VI 2022 r. sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej mającej na celu sprawdzenie nośności konstrukcji jak i poprawności wykonania zadaszenia w zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a także przedłożenie dokumentów stwierdzających uprawnienie skarżących do wykonywania robót budowlanych na częściach wspólnych budynku. Po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną przez skarżących PINB, decyzją z 2 XII 2022 r. (znak PINB- 401/8/21/4-22), nakazał skarżącym rozbiórkę zadaszenia. W ocenie PINB legalizacja wykonanych robót budowlanych nie była możliwa z uwagi na brak po stronie skarżących zgody pozostałych współwłaścicieli na prowadzenie robót budowalnych w obrębie części wspólnych budynku wielorodzinnego. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z 13 II 2023 r., (nr 140/2023) utrzymał w mocy decyzję PINB. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, w ocenie DWINB skarżący realizując zadaszenie dokonali samowolnej "przebudowy" budynku wielorodzinnego. Wykonanie przedmiotowego zadaszenia polegające na trwałym połączeniu ze ścianą odnosi się do ściany nośnej budynku, a nadto na skutek wykonanych robót zmianie uległy walory funkcjonalne dotychczasowej werandy. Przestała być ona odkrytą częścią budynku, a zyskała zadaszenie. Nastąpiła zatem zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu. DWINB wykluczył przy tym możliwość traktowania wykonanych przez skarżących robót jako "remontu", bowiem wykonanie zadaszenia stanowiło nowy element budynku, nie zaś odtworzenie stanu pierwotnego. DWINB zgodził się nadto ze stanowiskiem PINB, że w okolicznościach sprawy legalizacja wykonanych robót nie jest możliwa z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie robót w obrębie części wspólnych budynku, do których należy zaliczyć m.in. ściany nośne. DWINB zwrócił uwagę, że znajdujący się na działce nr [...] budynek wielorodzinny stanowi współwłasność właścicieli poszczególnych lokali w budynku. Skarżący są jedynie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W ocenie DWINB dokonana przebudowa budynku stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością stąd też stwierdzić należy, że roboty takie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarżący zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z budową zadaszenia bezpośrednio przylegającego do elewacji budynku, posiadającego konstrukcję opartą częściowo na murku - balustradzie betonowej tarasu na I kondygnacji użytkowanego przez M. W. winni zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. DWINB podkreślił, że skarżący nie wykazali, że posiadają stosowną zgodę, zaś bez znaczenia jest oświadczenie skarżących, że w okresie wykonywania zadaszenia pozostali współwłaściciele nie sprzeciwiali się inwestycji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o: uchylenie decyzji DWINB jak i decyzji PINB, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto wniesiono o: - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności w nich wskazane; - przesłuchanie skarżących; - zobowiązanie uczestników postępowania M. W., B. T. oraz P. T. do złożenia oświadczeń, czy miedzy uczestnikami zawarto ustalenia, że każdy ze współwłaścicieli będzie samodzielnie dokonywał prac związanych z należącym do nich lokalem i czy ustalenie to obejmowało także budowę zadaszeń nad wejściami do poszczególnych lokali położonych w budynku przy ul. [...] w M. W skardze zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 3 pkt 7a PB, przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że wykonanie przez skarżących zadaszenia nad tarasem i gankiem przynależnymi do lokalu nr [...] położonego w M. przy ul. [...] stanowi przebudowę, na której przeprowadzenie wymagane jest dokonanie zgłoszenia; 2) art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 PB, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego przez rozbiórkę zadaszenia nad gankiem i werandą przynależnymi do lokalu nr [...]; 3) art. 7, art. 7a oraz i art. 77 kpa, przez naruszenie wyrażonych w powołanych przepisach zasady prawdy obiektywnej i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron, co doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; 4) art. 80 kpa przez dokonanie przez organy obu instancji dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło w efekcie do wydania wadliwych decyzji nieodpowiadających istniejącemu stanowi faktycznemu i prawnemu; 5) art. 15 kpa i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania dowodowego z uwagi na fakt, że DWINB skupił się jedynie na weryfikacji prawidłowości decyzji wydanej przez PINB a nie na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W motywach skargi skarżący podkreślili, że w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie uznano, że wykonanie zadaszenia ingeruje w istniejący układ obciążeń budynku i zmienia jego parametry techniczne. W ocenie skarżących organy nie wykazały w ogóle tej okoliczności, tak więc przedwcześnie uznały, że nastąpiła przebudowa ściany konstrukcyjnej budynku. W skardze zwrócono uwagę, że część zadaszenia, wbrew stwierdzeniom PINB i DWINB, nie jest mocowana do ściany nośnej budynku, ale do attyki tarasu znajdującego się na I piętrze, co potwierdzała sporządzona na zlecenie skarżących ekspertyza techniczna, którą przedłożono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podkreślono również, że słupy podtrzymujące zadaszenie znajdują się w obrębie działki ewidencyjnej nr [...], która stanowi wyłączną własność skarżących. Organy, mimo wniosku skarżących, pominęły również przeprowadzenie dowodów z oświadczeń pozostałych współwłaścicieli budynku na okoliczność istnienia ustaleń, że każdy współwłaściciel będzie mógł dokonywać we własnym zakresie prac związanych z budową zadaszenia nad wejściem do swojego lokalu. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 27 IV 2023 r., (nr 369/2023) DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W świetle stosowanych przez organy regulacji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 PB, stwierdzić należy, że podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych (naprawczych bądź restytucyjnych) wystąpią w przypadku, gdy stwierdzony stan rzeczy sprzeczny będzie z przepisami prawa, w tym z warunkami techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie jest przy tym utrwalone stanowisko, że pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć także sytuację wykonania robót budowlanych bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w PB są zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. PB, tj. na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 PB organ nadzoru budowlanego jest zawsze zobowiązany zbadać tę kwestię, stosownie do realiów sprawy (por. wyroki NSA: z 3 VIII 2021 r., II OSK 1338/21; z 28 V 2020 r., II OSK 2396/19; z 28 IV 2020 r., II OSK 520/19; z 23 IV 2020 r., II OSK 714/19 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w 2020 r. zrealizowali roboty budowlane przy budynku wielorodzinnym trzylokalowym polegające na wykonaniu jednospadowego zadaszenia o konstrukcji drewnianej, krytego papą falistą, rozciągającego się nad gankiem i tarasem należącego do skarżących lokalu nr [...]. Zadaszenie to w części znajdującej się nad tarasem pełni funkcję werandy. Jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, roboty tego rodzaju należało zakwalifikować jako "przebudowę" budynku wielorodzinnego. W świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 7a PB, "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zrealizowana przez skarżących inwestycja zmieniła parametry techniczne jak i użytkowe budynku. Wykonano bowiem nowy element architektoniczny budynku w postaci dodatkowego zadaszenia, konstrukcyjnie powiązanego z budynkiem i zapewniającego dodatkowo funkcję werandy. Sąd podziela również stanowisko organów, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku wielorodzinnego stanowiąc ich przebudowę. Tego rodzaju roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnieniem takim objęta jest przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit.a PB). Zwolnieniem objęta jest także przebudowa budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem jednak przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit.a PB). W konkretnym przypadku roboty dotyczyły elementu budowalnego, który został trwale połączony ze ścianą zewnętrzną i konstrukcyjną budynku wielorodzinnego. Nie były one zatem zwolnione z obowiązku uzyskania zgody administracyjnej. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że jakkolwiek w prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżący skutecznie wykazali prawidłowość wykonanych robót (tj. zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi), co potwierdza ekspertyza datowana na VI 2022 r., to jednak nie było podstaw do ich zalegalizowania z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle art. 4 PB każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Reguła ta, mająca charakter zasady ogólnej prawa budowlanego, dotyczy w takim samym stopniu inwestorów realizujących zabudowę w sposób legalny jak i inwestorów realizujących roboty w sposób samowolny, stanowiąc niezbędny warunek ich legalizacji. Budynek wielorodzinny przy ulicy [...] w M. wraz ze znajdująca się pod nim działką nr [...] stanowią niewątpliwie przedmiot współwłasności, przy czym skarżącym, jako właścicielom lokalu nr [...] przysługuje udział w nieruchomości wspólnej wynoszący 19,24%. Udział właścicieli lokalu nr [...] wynosi 26,34%, zaś właścicielki lokalu nr [...] – 54,42% (akta PINB, k. 1). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy skarżący posiadali lub posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Według regulacji ogólnych bowiem do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc). W okolicznościach niniejszej sprawy organy trafnie ustaliły, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania częściami wspólnymi budynku na cele budowlane. Skarżący nie posiadają bowiem nawet większości udziałów w nieruchomości wspólnej, tak więc nie można było przyjąć istnienia po ich stronie prawa do zabudowy i to niezależnie od tego, czy wykonane roboty zakwalifikuje się jako czynność zwykłego zarządu, czy też jako czynność przekraczającą granice zwykłego zarządu. Z analizy materiału dowodowego wynika też niezbicie, że właścicielka lokalu nr [...], dysponująca większościowym udziałem w nieruchomości wspólnej, oprotestowała inwestycję i nie wyrażała zgody na jej realizację (akta PINB, k. 2, 5v). Odnosząc się do argumentacji skargi, należy w szczególności podkreślić, że w realiach sprawy nie może być mowy o "remoncie", skoro wykonany został nowy element architektoniczny budynku, zmieniający jego parametry techniczno-użytkowe. Istotą "remontu" jest odtworzenie stanu pierwotnego, co jednoznacznie wynika z definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 8 PB. Zmiana parametrów technicznych lub funkcjonalnych obiektu budowlanego (z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) jest zaś typowa dla "przebudowy", jak na to wskazuje art. 3 pkt 7a PB. Nie można także podzielić argumentacji skargi sugerującej brak ingerencji wykonanego zadaszenia w istniejący układ obciążeń, co miałoby sugerować, że nie dokonano w tym przypadku przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku i wykonane roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia na zasadzie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit.a PB. Stanowisko to przede wszystkim koliduje z treścią, przedłożonej przez skarżących, ekspertyzy, której zasadnicza cześć dotyczy przecież ustalenia, czy na skutek realizacji przedmiotowego zadaszenia (zarówno w części nad tarasem jak i w części przylegającej do ganku) zachowane zostaną stany graniczne nośności konstrukcji budynku (akta PINB, k. 12). Gdyby autor ekspertyzy uznał, że zrealizowane zadaszenie nie ma żadnego związku z przegrodami zewnętrznymi i elementami konstrukcyjnymi budynku, jak to sugeruje się w skardze, nie uwzględniałby go przy ustalaniu stanów granicznych nośności, gdyż byłoby to bezprzedmiotowe. Skoro jednak wykonane samowolnie zadaszenie zostało uwzględnione w obliczeniach sprawdzających, to nie sposób uznać, że nie stanowiło ono przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku. Nie ma przy tym znaczenia akcentowana w skardze okoliczność, że wykonane zadaszenie połączone jest w części z attyką. Skarżący pomijają, że owa attyka stanowi w tym przypadku przedłużenie ściany konstrukcyjnej budynku, tak więc obciążenia w obrębie attyki siłą rzeczy przenoszone są na ścianę konstrukcyjną budynku. O braku wpływu zadaszenia na przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne nie może też świadczyć to, że jest ono oparte na trzech słupach. Częściowe oparcie konstrukcji wykonanego przez skarżących dachu nie oznacza bowiem, że w pozostałym zakresie, a więc w części połączonej z ścianą i gankiem budynku, nie rodzi on oddziaływania na jego stany graniczne. Nie można też uznać za uzasadnione twierdzeń skargi, jakoby każdy ze współwłaścicieli budynku miał prawo wykonania zadaszenia w obrębie wejścia do swojego lokalu. Takiej okoliczności nie potwierdza żaden z dowodów przedłożonych przez skarżących. W szczególności nie wynika to z przedłożonego przez skarżących protokołu z dnia 1 IX 2010 r. dotyczącego zasad zniesienia współwłasności gruntowej (akta PINB, k. 12). Wynika z niego jedynie ustalenie, że elewacje budynku będą realizowane przez właścicieli poszczególnych lokali na własny koszt, każdy w obrysie swoich mieszkań. Z tego rodzaju zapisu nie sposób wyprowadzić wniosku o zgodzie na przebudowę budynku, poprzez realizację zadaszeń. Nie sposób też oczekiwać, by cokolwiek w tej kwestii zmienił postulowany w skardze dowód z przesłuchania właścicieli lokalu nr [...] i nr [...]. Pomijając fakt, że w świetle art. 106 § 3 ppsa, niedopuszczalne jest uzupełnianie na etapie sądowym postępowania dowodowego o dowody ze źródeł osobowych, podkreślić przede wszystkim trzeba, że negatywne stanowisko tych osób zostało wyraźnie wyrażone w toku przeprowadzonej przez PINB kontroli budynku i wpisane do protokołu (akta PINB, k. 5). Zaś protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 PB). Odmiennego wniosku nie można wyprowadzić z podnoszonej w skardze okoliczności wskazującej na przysługującą skarżącym wyłączną własność działki nr [...], przylegającej do budynku od strony zachodniej, południowo-zachodniej i północno – zachodniej. Jak wynika z twierdzeń skarżących i załączonej do skargi dokumentacji, działka nr [...], na której znajduje się budynek wielorodzinny nr [...] przy ulicy [...] w M., wydzielona została po obrysie budynku. Taki jest też zakres współwłasności przysługującej właścicielom poszczególnych lokali. Przylegające zaś do tego budynku działki ewidencyjne stanowią wyłączną własność. W przypadku skarżących jest to działka nr [...]. Z faktu jednak, że część zrealizowanego zadaszenia, w tym trzy podpierające je słupy znajdują się w obrębie należącej do skarżących działki nr [...], nie wynika prawo skarżących do przebudowy budynku. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że na skutek realizacji zadaszenia zmieniono dotychczasowy stan części wspólnych budynku wielorodzinnego, tak więc jakiekolwiek decyzje w tym zakresie wymagały współdziałania właścicieli poszczególnych lokali przy uwzględnieniu zasad zarządu nieruchomością wspólną. W rezultacie zaskarżona decyzja nie może być uznana za wadliwą w zakresie w jakim stwierdza brak możliwości zalegalizowania samowolnych robót budowlanych z powodu niedysponowania przez skarżących prawem do zabudowy nieruchomości i konkretyzuje wynikające z tego konsekwencje zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 PB, nakazując przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.