II SA/Wr 2272/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Mieczysław Górkiewicz Anna Siedlecka ( sprawozdawca) Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w S. oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2002 r. J. J. i K. J. zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. K. z dnia 20 lipca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego oraz zbiornika na ścieki i infrastruktury technicznej wydanej na wniosek J. M. Wymienionej decyzji wnioskodawczynie zarzucają niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. K., zatwierdzonego uchwałą Nr W39/89 Miejskiej Rady Narodowej w B. K. z dnia 29 czerwca 1989 r., w decyzji tej podano mianowicie: 1. w niezgodzie z planem linie rozgraniczające teren inwestycji jako pokrywające się z granicami geodezyjnymi działki nr 25/2. 2. zatajono w pkt 2.1 załącznika do w/w decyzji istnienie w planie w zakresie spornego terenu również przeznaczenia , oznaczonego symbolem "035 KDIV , projektowana droga ruchu normalnego IV klasy technicznej, szerokość w liniach rozgraniczających 30 m, szerokość jezdni 7 m", 3. nie podano linii rozgraniczających teren projektowanej drogi (działka 165), 4. nie podano linii zabudowy. W związku z powyższym kwestionowana decyzja jako sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy jest nieważna z mocy prawa (art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzją z dnia 3 lipca 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], z dnia 20 lipca 2000 Burmistrza B. K. W motywach uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje oczywista sprzeczność wydanej przez Burmistrza B. K. decyzji z powołanym planem , a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Kwestionowana decyzja , zdaniem Kolegium, zarówno w podstawie prawnej , jak i ustaleniach szczegółowych zawartych w załączniku nr 1 do decyzji odwołuje się do warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego , a ponadto określa - w załączniku graficznym - granice terenu przeznaczonego pod przyszłą inwestycję , zgodnie z granicami działki. Brak w tym załączniku zaznaczenia linii przewidzianej w planie rozbudowy drogi, przy której położona jest działka, nie dyskwalifikuje jej rozstrzygnięć jako niezgodnych z planem. Ta okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia , że ustalony skarżoną decyzją sposób zagospodarowania działki nr 25/2 w S. jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu dla tego terenu. Dodatkowo, na potwierdzenie swoich racji Kolegium przywołało tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.06. 1999 r. (OPK 2/99 -ONSA 1999/4/122). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwróciły się J. J. i K. J. Wnioskodawczynie podnoszą , że przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała NSA z dnia 21.06.1999 r., OPK 2/99 nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii związanych z decyzją Burmistrza nr [...]. W dalszym ciągu wskazują, że decyzja nie zawiera jednego z najistotniejszych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. planów rozbudowy drogi nr 165. W decyzji nr [...] brak jest informacji w tym zakresie. Próba usankcjonowania decyzji nr [...] jest zatem, zdaniem skarżących, przyzwoleniem na budowę domu mieszkalnego i innych trwałych budowli w strefie przeznaczonej w planie zagospodarowania pod rozbudowę drogi. Brak ograniczenia co do zabudowy działki nr 25/2 , w zakresie rozbudowy drogi nr 165, stwarza inwestorowi , w ocenie skarżących, możliwość nieskrępowanej zabudowy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. i art. 46 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. zl999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że decyzja Burmistrza Nr [...] nie określa usytuowania obiektów na działce inwestora, co powoduje że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem, także na organie wydającym pozwolenie na budowę ciąży obowiązek sprawdzenia , czy zagospodarowanie działki , a więc i usytuowanie projektowanych obiektów jest zgodne nie tylko z warunkami technicznymi ale także z ustaleniami obowiązującego planu. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące J. J. i K. J. zarzucają, co następuje: Decyzji B. B. K. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 lipca 2000 r. zarzucają mianowicie, że : • nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. K.; decyzja uchybia zatem art.40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wobec tego podlega rygorom oceny zgodnie z art. 16 pkt 1 oraz art.34 wymienionej ustawy, • nie czyni zadość wymogom jakie przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stawia art. 42 tej ustawy - w decyzji Nr [...] brak jest elementów wyszczególnionych w art. 42 ust. 1 pkt 2,3,6, • narusza przepisy prawne innych osób, a więc art. 3 ust. 2 w/w ustawy, • godzi w szeroko rozumiany interes społeczny. Ponadto, decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] zarzucają, że : • Kolegium wydało w/w decyzje bez podstawy prawnej, gdyż przywołana przez Kolegium w uzasadnieniu uchwała NSA nr OPK 2/99 została zinterpretowana w sposób rażąco sprzeczny z jej treścią i celem, • zaakceptowano naruszenie w decyzji nr [...] przepisów art. 3 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 42 - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.35 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, • w zaskarżonych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przekłamań w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, tj. w zakresie wypowiedzi na temat postanowienia Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 29.01.2002 r., • naruszona została konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa poprzez różne rozstrzygnięcia w stosunku do tej samej działki w oparciu o ten sam plan zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wskazało, że ponowna analiza akt sprawy i planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. K., nie pozwala Kolegium na stwierdzenie oczywistej sprzeczności decyzji Burmistrza B. K. Nr [...] z dnia 20 lipca 2000 r. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Za niezasadny uznało również zarzut skarżących dotyczący niejednolitego orzecznictwa w sprawach ustalenia warunków zabudowy omawianej działki w S., bo wymienione przez skarżące decyzje wydane zostały w dwóch różnych trybach postępowania - zwykłym i nadzwyczajnym - i dotyczą warunków zabudowy tej działki różnymi obiektami, których funkcja ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem. Z tych więc powodów strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270), uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, co oznacza że skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych , wyrażoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego " decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne". Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Ze sformułowania tego wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Od tej jednak reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuszcza wyjątki, których wyliczenie zawarte jest w zdaniu drugim art. 16 § 1 k.p.a., mianowicie " uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a.". Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym a dotyczące stwierdzenia jej nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ), a w szczególności art. 46aust.l pkt 1. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest stwierdzenie, że decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym polega ta sprzeczność co do całości decyzji, a więc całego terenu podlegającego zainwestowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawa stwierdzenia nieważności jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym " decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego". W kwestionowanej decyzji Burmistrza B. K. Nr [...] z dnia 20 lipca 2000 r., tzn. w jej załączniku, który jest integralną częścią decyzji, w pkt 2 dotyczącym warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr 25/2 położona w S. przeznaczona jest w planie oznaczonym symbolem D 17, 2 RP, M co oznacza "Teren łąk, pastwisk i upraw polowych. Rozproszona zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Użytkowanie bez zmian". Powyższe przeznaczenie terenu dla działki nr 25/2 w S., potwierdzają załączone do akt sprawy potwierdzone kopie wypisu i rysunku planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. K., zatwierdzonego uchwałą Nr W39/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy B. K. z dnia 29 czerwca 1989 r. , ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 11, poz. 162 z dnia 17 lipca 1989 r. Z rysunku planu wynika, że w bardzo niewielkiej części (ok. 20 %) od strony drogi na działkę nr 25/2 o pow. 0,3364 ha, zachodzi również dodatkowe przeznaczenie w planie, oznaczone symbolem 035 KD IV, dotyczące drogi B. – S. Ł. – P. i teren użytków rolnych. Według zapisu planu teren ten przeznaczony jest pod " istniejącą drogę ruchu normalnego IV klasy technicznej. Parametry : szer. w liniach rozgraniczających - 30 m, szer. jezdni -7 m, ilość jezdni - 1, skrzyżowanie z drogami KD V jednopoziomowe, skanalizowane. Zmiany przebiegu i korekty: projektowane obejście po stronie południowej wsi Stara Łomnica. Korekta geometrii na całej trasie, chodnik dwustronny na przebieg przez tereny zainwestowania wsi S.". Z powyższych zapisów w planie wynika, iż prawidłowo, również zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu przyjęło, że nie występuje w tym zakresie sprzeczność z ustaleniami planu co do lokalizacji na spornej działce budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i zbiornikiem na ścieki. Fakt niejako nałożenia się częściowo tylko, w niewielkim pasie działki bezpośrednio od strony drogi terenu ujętego w planie pod korektę przebiegu drogi, nie może stanowić o niemożliwości zabudowy działki nr 25/2 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z obiektami towarzyszącymi -gospodarczym i zbiornikiem na ścieki, skoro plan wyraźnie taką zabudowę przewiduje. Wskazać należy, że tylko w takiej sytuacji , gdy ewidentnie planowana inwestycja byłaby sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, można byłoby stwierdzić jej nieważność. Słusznie Kolegium wskazało zatem na brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 pkt la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), zobowiązującego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę o konieczności sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem na tym etapie konkretyzują się linie zabudowy budynkiem(kami), a nie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przy tym pamiętać, że postępowanie administracyjne oparte na art. 156 § 1 K.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem mającym na celu ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie i nie można w tym postępowaniu rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Wskazać w tym miejscu należy , że wyrażone przez skarżące obawy co do ewentualnego wykupu w przyszłości części działki nr 9/1 ( stanowiącej własność jednej ze skarżących), leżącej po przeciwnej stronie drogi są przedwczesne, bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.( art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł zatem uwzględnić skargi J. i K. J. z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 wymienionej wyżej ustawy.