II SA/Wr 2274/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Anna Moskała - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi A w Ch. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...], Nr [...], II. odstępuje od orzeczenia w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W dniu 28 sierpnia 2001 r. K. L. zgłosił do Wydziału Administracji Budowlanej Starostwa P. zamiar rozpoczęcia robót budowlanych, które miałyby polegać na wykonaniu dwóch stawów rybnych na działkach Nr [...] oraz [...] i [...] w Ch. Strona dołączyła do zgłoszenia: akt notarialny potwierdzający jej prawo własności do wymienionych gruntów, projekt wykonania stawów (wraz z mapą ewidencyjną gruntów oraz uproszczonym przekrojem pionowym projektowanych stawów), opinię Burmistrza Miasta i Gminy Ch. w sprawie rolniczego przeznaczenia działek potencjalnego zainwestowania w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Ch. oraz - dodatkowo, wskutek nałożenia na nią takiego obowiązku -"Opinię w sprawie warunków środowiskowych i formalno-prawnych budowy stawów rybnych na terenie działek 358, 369/2 i 371 w obrębie Ch.", opracowaną przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponieważ organ budowlany nie zgłosił sprzeciwu do przedłożonego zgłoszenia, K. L. przystąpił do realizacji zamierzenia. Następnie, pismem z dnia 5 czerwca 2003 r., działający z upoważnienia Starosty P. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Starostwie Powiatowym, zawiadomił K. L. o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie wydobywania na terenie budowanych przez niego stawów kopaliny (piasku i żwiru), bez koncesji wymaganej przepisami prawa geologicznego i górniczego. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Starosty P. z dnia [...], Nr [...]. Przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji kierował się wynikami kontroli przeprowadzonej na terenie robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i pisemnymi oświadczeniami tego organu. Kontrola PINB nie wykazała istotnych odstępstw - w zakresie budowy stawów - od dokumentacji, na podstawie której roboty były prowadzone. Przedstawiając stanowisko PINB w tej kwestii, Starosta P. zacytował w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] obszerne fragmenty pisemnego wyjaśnienia organu nadzoru budowlanego z dnia [...]. Mając na uwadze te wyjaśnienia, Starosta P. uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw prawnych do zastosowania przepisów prawa geologicznego i górniczego, dotyczących wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Prowadzone prace nie mają bowiem charakteru samowoli budowlanej i są prowadzone zgodnie z założeniami projektowymi, zawartymi w projekcie dołączonym przez stronę do skutecznego zgłoszenia o robotach, tj. bez istotnych zmian. Projekt określa ponadto zagospodarowanie urobku powstałego przy budowie stawów (warstwa humusu zdjęta i wykorzystana na potrzeby urządzenia terenu wokół stawów po ich wybudowaniu, zaś nadmiar urobku zagospodarowany we własnym zakresie przez inwestora, stosownie do możliwości jego użycia). Działający z upoważnienia Wojewody D. Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim, po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. - Koło w 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2274/03 Ch., dopuszczonego do udziału w sprawie na prawach strony postanowieniem Starosty P. z dnia [...], utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, ograniczając się do następującego uzasadnienia podjętej w tym przedmiocie decyzji z dnia [...], Nr [...]: "Organ odwoławczy zważył co następuje. Analiza materiałów sprawy wykazała, iż Pan K. L. pismem z dnia 24.08.2001 r. skierowanym do Starosty P. dokonał stosownego zgłoszenia budowy stawów rybnych, a Starosta w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia nie wniósł żadnego sprzeciwu. Oznacza to, że w rozumieniu obowiązującego stanu prawnego budujący stawy rybne nie musiał się ubiegać o koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego. Dlatego należało orzec jak w sentencji''. W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, Polski Klub Ekologiczny Okręg D.- Koło w Ch. nie zgodził się ze stanowiskiem obu organów. Skarżąca organizacja podniosła, że sprawa jest kolejnym przyzwoleniem na nielegalną eksploatację żwiru, pod pozorem budowy stawów rybnych, w której organy naruszyły reguły ostrożności wymagane przy wydawaniu decyzji administracyjnych, i w której nie przeprowadzono rzetelnej, merytorycznej oceny dokumentów złożonych przez stronę pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, a w szczególności z wymogami technicznymi, terenowymi i glebowymi projektowanego obiektu. W ocenie Klubu, przeciwko budowie stawu do hodowli ryb przemawia w tym konkretnym przypadku generalny brak dostatecznej ilości wody, która jest na dodatek zanieczyszczona manganem, co opisał rzeczoznawca NIK w protokole kontroli stawów H. G., położonych w odległości 100 m. od obiektu K. L. Skarżąca organizacja ekologiczna wywodziła dalej, że pogłębianie wykopów pod pozorem poszukiwania wody (około 5 m.), przy jednoczesnym sukcesywnym ich zasypywaniu, w celu stworzenia pozorów budowy stawu, oraz intensywnej eksploatacji i sprzedaży kopaliny, nie może być traktowane jako "nieistotne odstępstwo" od założeń zawartych w uproszczonym projekcie budowlanym. Fakt przyjęcia przez Starostę P. do realizacji takiego "uproszczonego" projektu nie może bowiem stać w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego, ani naruszać zasad ochrony środowiska naturalnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, nie znajdując "argumentów prawnych, które świadczyłyby o naruszeniu przepisów w wydanej decyzji". Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda D. wyjaśnił, że .zagadnienia dotyczące skutecznego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych oraz związane z wykonywaniem tych robót wykraczają poza zakres prowadzonego postępowania i należą do właściwości innego organu tj. nadzoru budowlanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rze- 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2274/03 czowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach skrótem p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Z uregulowania przyjętego w art. 145 § 1 pkt i p.s.a. wynika przy tym, że sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i uchylenia zakwestionowanego orzeczenia, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organy prawa. Chodzi zarówno o naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Przeprowadzając - przy uwzględnieniu wspomnianych kryteriów - ocenę legalności decyzji zaskarżonej przez Polski Klub Ekologiczny Okręgu D. - Koła w Ch., należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu w rozpoznawanej sprawie było przesądzenie, czy - uwzględniając całokształt okoliczności - można przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisu art. 15 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. -Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), powoływanej dalej jako p.g.g., przewidującego dopuszczalność wydobywania kopalin na podstawie wymaganej koncesji. Jest bowiem bezsporne, że K. L. (ani inna osoba) taką koncesją nie dysponował, w odniesieniu do terenu działek o Nr: [...], [...] i [...] w Ch. Trzeba w związku z tym wytknąć obu organom nieuzasadnione zawężenie całego postępowania wyjaśniającego Wyłącznie do weryfikacji dwu kwestii: sposobu wszczęcia przez stronę robót przy budowie stawów i prawidłowości ich prowadzenia, z punktu widzenia zgodności wykonywania prac z projektem. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że do wydobywania kopaliny bez stosownej koncesji może dojść także w trakcie procesu wykonywania robót budowlanych i to również tych, które zostały wszczęte w sposób formalnie dopuszczalny. Można w tym zakresie wskazać co najmniej dwie takie potencjalne możliwości: wydobywanie kopaliny "pod pozorem" wykonywania dopuszczalnych robót budowlanych (co zarzuca strona skarżąca w niniejszej sprawie) lub też "przy okazji" (niejako "dodatkowo") przy realizacji zamierzonego obiektu. Organy niemal w ogóle nie zajęły się tym zagadnieniem. Nie można w każdym razie uznać za ostateczne przesądzenie tej kwestii poprzez ogólne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty P., że nadmiar urobku powstały przy budowie spornych stawów może być - według projektu budowy - zagospodarowany we własnym zakresie przez inwestora, stosownie do możliwości jego użycia. Trudno bowiem utożsamiać z "zagospodarowaniem we własnym zakresie przez inwestora" praktyki wydobywania i sprzedaży kopalin uzyskanych przy realizacji inwestycji (do tego przez inną osobę, a nie przez K. L.). Istnienie takiego zjawiska w rozpoznawanej sprawie mogłyby sugerować niektóre okoliczności faktyczne, wsparte treścią 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2274/03 pewnych dokumentów dostępnych organom. W pisemnym wystąpieniu Starosty P. do PINB w P. z dnia [...] wyraźnie przecież mowa o tym, iż " W trakcie wizji stwierdzono, że na terenie budowy Pana K. L. prowadzone są prace budowlane, polegające na głębieniu stawu nr I. Na budowie pracowała jedna koparka prowadząca załadunek urobku na wywrotką. Stwierdzono, że urobek jest zawożony i hałdowany na terenie budowy stawów prowadzonej przez Pana H. G. i Pana R. G.,, a następnie za pomocą znajdujących się tam urządzeń - sortowany". Z dalszej części tego samego pisma (k. 12 akt administracyjnych) wynika dalej, że "nie są prowadzone żadne prace związane z budową stawów przez Pana H. G. i Pana R. G.". Nie bez znaczenia dla sprawy mogły się także okazać ustalenia przyjęte w protokole pokontrolnym NIK z sierpnia 2001 r., na które to ustalenia Klub Ekologiczny powołał się w odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji oraz w skardze. W kontekście dotychczasowych wywodów godzi się przypomnieć, że dokonując ustaleń niezbędnych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, organy administracji powinny - w każdej sprawie, niezależnie od jej przedmiotu - przestrzegać zasad wynikających z przepisów procesowych, w tym zwłaszcza: podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wymienione obowiązki dotyczą organów obu instancji. W ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji jest bowiem władny (i zarazem zobowiązany) do ponownego, kompleksowego rozpatrzenia całej sprawy. Opisanemu standardowi nie odpowiada z pewnością postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku, choćby z powodu nieuwzględnienia tych okoliczności i dowodów, o których dopiero co była mowa. Za absolutnie niedopuszczalne należy uznać stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewody D., który ograniczył się w nim do lakonicznego, cytowanego już wcześniej stwierdzenia, zupełnie ignorując konkretne zarzuty podniesione w odwołaniu, naruszając tym samym ewidentnie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga, aby w uzasadnieniu faktycznym decyzji (każdej decyzji, także decyzji organu drugiej instancji!, co wynika z odesłania przewidzianego w art. 140 k.p.a.) zawarte zostały w szczególności: wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja Wojewody D. nie zawiera w istocie żadnego z wymaganych przez ustawodawcę elementów uzasadnienia faktycznego, co stanowi poważne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a ogólnikowość tzw. wywodu prawnego powoduje w konsekwencji, iż rozstrzygnięcie to nie poddaje się w istocie kontroli Sądu. Wskazane naruszenia przepisów art. 7. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przesądziły o konieczności wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego decyzji wydanych 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2274/03 w sprawie przez organy obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.s.a., jako że umorzenie postępowania należy uznać za przedwczesne w kontekście wcześniej naprowadzonych powodów, zwłaszcza braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy. Dotychczasowy sposób załatwienia sprawy przez organy uczynił bezprzedmiotowym określenie przez Sądu, na podstawie art. 152 p.s.a., czy uchylone decyzje mogą być wykonana, co znalazł wyraz z pkt II wyroku.