II SA/Wr 2283/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. G. kwotę 25(dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. (nr [...])odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący M. G. złożył w dniu [...]r. We wniosku wykazał, iż łączna powierzchnia użytkowa lokalu, zajmowanego na podstawie umowy najmu, wynosi [...]m² ( łączna powierzchnia pokoi i kuchni [...]m²). Podał również, iż w lokalu tym zamieszkują cztery osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe, w tym jedna niepełnosprawna wymagająca oddzielnego pokoju. Dochody gospodarstwa domowego określił na kwotę [...]zł., a czynsz za lokal na kwotę [...]zł. Ponadto podał, że w lokalu brak centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu przewodowego. Decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 89, poz. 1071 ze zm.) – dalej w skrócie Kpa i stwierdził, iż powierzchnia zajmowanego przez skarżącego lokalu przekracza normatywną powierzchnię uprawniającą do dodatku mieszkaniowego, brak zatem podstaw do przyznania świadczenia. Od decyzji tej skarżący odwołał się. Uznał decyzję za krzywdzącą i zarzucił pominięcie przez organ orzekający faktu, że skarżący jest ojcem dwojga niepełnosprawnych dzieci: A. – niepełnosprawność w stopniu znacznym i B. – niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Okoliczność ta w jego ocenie ma wpływ na prawo rodziny do dodatku mieszkaniowego. Z tych względów wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu wskazał, iż warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest spełnienie wszystkich określonych w ustawie warunków. Jednym z tych warunków jest zajmowanie lokalu o odpowiedniej powierzchni użytkowej, zróżnicowanej w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Dla gospodarstwa domowego składającego się z czterech osób powierzchnia ta wynosi 55 m². W art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidziano zwiększenie zasadniczej powierzchni użytkowej lokalu o 15 m², jeśli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna, wymagająca zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ odwoławczy stwierdził, że z orzeczeń o niepełnosprawności córek skarżącego nie wynika, aby którakolwiek z nich wymagała zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W sprawie zastosowanie mają zatem wyłącznie przepisy ogólne. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeśli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% lub o 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie jak stwierdził organ odwoławczy powierzchnia użytkowa lokalu przekracza o 39,45% powierzchnię normatywną. Druga część przepisu nie ma zastosowania, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu stanowi 73,66%, a zatem przekracza 60%. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pan M. G.. Zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na trudną sytuację związana wychowywaniem dwóch niepełnosprawnych córek, z których jedna ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Organy rozpatrujące sprawę nie uznały prawa do dodatku mieszkaniowego, ponieważ skarżący nie przedłożył zaświadczenia o konieczności zamieszkiwania w osobnym pokoju przez niepełnosprawną córkę. Do skargi Pan M. G. dołączył zaświadczenie (oryginał) z dnia [...]r., wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrę z Poradni Zdrowia Psychicznego w S.. Z zaświadczenia tego wynika, że A. G. zamieszkała w Ż. ze względu na swoja niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do przedstawionego jako załącznik do skargi zaświadczenia lekarskiego organ odwoławczy stwierdził, iż w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wskazano organu, który jest właściwy do orzeczenia o uprawnieniu osoby niepełnosprawnej do 15 m² dodatkowej powierzchni użytkowej, jeśli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Organ odwoławczy uznał, iż organem tym winien być Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Z tego względu przyjął, iż skoro w orzeczeniach przedstawionych przez skarżącego brak takich wskazań, tym samym brak podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania także żadnego innego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do dodatkowej powierzchni, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy przyznał, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt OPK 27/02), iż przedłożone zaświadczenie lekarskie, potwierdzające konieczność zajmowania przez niepełnosprawną córkę skarżącego oddzielnego pokoju, daje podstawę do powiększenia powierzchni normatywnej o 15m². Wskazał jednocześnie, iż okoliczność ta nie ma znaczenie w sprawie, bowiem z ustaleń poczynionych na podstawie dokumentów dołączonych do akt sprawy wynikało, iż dodatek mieszkaniowy Panu G. nie przysługuje, gdyż cześć dochodów, jaką skarżący musi przeznaczyć we własnym zakresie na wydatki mieszkaniowe w całości pokrywa te wydatki. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę przedstawił w tym zakresie wyliczenie wskazując, iż rodzina skarżącego musiała, przy uzyskiwanych dochodach, przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe kwotę [...]zł miesięcznie, a łączne wydatki mieszkaniowe uwzględniane przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego wynosiły [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie u.p.s.a. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w tym zakresie należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 Kpa, w myśl, których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacją zasady wyrażonej w art. 8 Kpa jest także wynikający z art.107 §3 Kpa obowiązek wskazania przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji: faktów, które organ ten uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, oznacza to, iż sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym winna być rozpozna i rozstrzygnięta dwukrotnie. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy zakreśla, zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa narusza prawa procesowe przysługujące stronom postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, jak wynika z powołanej w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji nie przeprowadził postępowania i nie ocenił uprawnień skarżącego do uwzględnienia dodatkowej powierzchni użytkowej lokalu przy ustaleniu powierzchni normatywnej lokalu dla celów dodatku mieszkaniowego. Całkowicie pominięto, podaną we wniosku okoliczność, iż jedna z osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącego, z uwagi na niepełnosprawność, wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W toku postępowania nie wezwano strony do przedłożenia w tym zakresie stosownych dowodów, jak również w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, iż organ okoliczności te rozważał, ale z jakichś przyczyn uznał je za pozbawione znaczenia w sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na brak udokumentowania przez skarżącego faktu, iż niepełnosprawna córka wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, uzupełniając w ten sposób rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie uzupełniono jednak w tym zakresie postępowania, a zatem dopiero z decyzji organu odwoławczego skarżący dowiedział się, iż stwierdzenie zawarte w formularzu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wymaga dodatkowego udokumentowania. Takim działaniem organ odwoławczy naruszył zarówno zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa jak i zasadę dwuinstancyjności postępowania – art. 15 Kpa. Żaden z organów w istocie nie ustalił stanu faktycznego w sprawie, a kwestię sporną w sprawie, jaką było uprawnienie do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odwoławczy rozstrzygnął bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do tego problemu organu pierwszej instancji oraz bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez którykolwiek z organów. O nieprawidłowościach w tym zakresie świadczy fakt, iż skarżący, który dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dowiedział się o konieczności udokumentowania uprawnień niepełnosprawnej córki do zajmowania oddzielnego pokoju, wraz ze skargą przedłożył stosowne zaświadczenie. Przedstawione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia oraz wyliczenie dotyczące wysokości wydatków, jakie rodzina skarżącego musi ponosić z własnych środków oraz wysokość wydatków, jakie są uwzględniane przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, nie mogą zostać przez Sąd uwzględnione. W toku postępowania administracyjnego okoliczności przedstawione w odpowiedzi na skargę nie były, bowiem przedmiotem oceny dokonanej przez organy orzekające w sprawie, a zatem przyjęcie tych wyliczeń uniemożliwiłoby skarżącemu ustosunkowanie się do nich i ewentualne zakwestionowanie w toku instancji. Naruszałoby, zatem powoływaną już zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także zasadę udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 10 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu ocenie, zatem muszą być poddane wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa skarżącego do dodatku mieszkaniowego, tj. zarówno okoliczność wskazana w art. 5 ust.3 i ust.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jak i kwota, jaką skarżący musi przeznaczyć we własnym zakresie na wydatki mieszkaniowe oraz kwota wydatków mieszkaniowych uwzględniana przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Sąd, mając na uwadze stwierdzone uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c u.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W związku z charakterem zaskarżonej decyzji nie orzeczono o jej wykonalności w okresie do uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 u.p.s.a.