II SA/Wr 2287/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. W., G. I., J. G., E. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz G. I., J. G., E. I. po 10 (dziesięć) złotych oraz na rzecz J. W. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, udzielił L. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i po dokonaniu analizy dokumentacji dot. budynku gospodarczego uznano, że obiekt ten nadaje się do użytkowania, w związku z tym udzielono przedmiotowego pozwolenia. Od powyższej decyzji odwołali się: J. W., G. i G. I. oraz J. G., podnosząc, iż nie zgadzają się z pozytywnym rozstrzygnięciem dla sprawców samowoli budowlanej. Wskazali, że decyzja zawiera kuriozalne rozwiązanie, niedopuszczalne w państwie prawa, pozwalające budowanie na cudzym gruncie, a ponadto osiąganie pożytków kosztem prawowitych właścicieli. Ponadto dodali, że budynek gospodarczy zamyka dostęp do innych pomieszczeń wspólnych. Zaakcentowali, że przed rokiem 1994 r., również nie było garażu wybudowanego samowolnie, na działce PGR-u. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, stroną pozostaje wyłącznie inwestor, gdyż on ma interes prawnym w takim postępowaniu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie sprowadza się do sprawdzenia wykonanych robót i ich zgodności z dokumentacją, sporządzoną na podstawie wcześniej wydanej decyzji ostatecznej. Stwierdził, iż współwłaściciele budynku mieszkalnego, do którego dobudowany został budynek gospodarczy, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego, nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ podał, że takie stanowisko potwierdza też przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, obowiązujące od 11 lipca 2003 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyli J. W., G. I., J. G. i E. I., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji. Zakwestionowali udzielone pozwolenie na użytkowanie, nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego, z pominięciem i naruszeniem prawa własności skarżących. Podnieśli, że nie wyrażali zgody na wybudowanie obiektu na ich terenie, stanowiącego współwłasność. Zasygnalizowali, że wystąpili do Sądu Rejonowego w O., przeciwko sprawcy samowoli tj. J. K. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podanych. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie lub decyzja są zgodne z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania aktu, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania aktu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), w którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania przez osoby, które nie posiadają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Zwrócić należy uwagę, iż postanowienie, wydane w trybie art. 134 kpa, o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy. Jedynym powodem, dla którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., stwierdził niedopuszczalność odwołania w sprawie, był rzekomy brak przymiotu stron postępowania administracyjnego, wnoszących to odwołanie mieszkańców budynku przy ul. [...] w O. Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego - to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie, a dopiero gdy w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide Komentarz do KPA pod red. J. Borkowskiego i B. Adamiak - Wyd. C.H. Beck, W-wa 2000 r., str. 525, poz. 3). Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa." Nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się, w niniejszej sprawie – odwołujących się od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Konkludując - wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zwrócić zatem należy uwagę, iż błędnym jest zamieszczanie w uzasadnieniu postanowienia treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka odnosi się do kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze postanowienia. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie są stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 kpa, nie może bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami - podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie są stroną postępowania administracyjnego. Uznając, iż zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy postępowania, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięć w punkcie dwa i trzy wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).