II SA/Wr 229/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor Olga Białek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 stycznia 2005 nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu garażowego położonego na nieruchomości przy ul. K. 26 w M.; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasadza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie; pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w pkt. I nie podlega wykonaniu. Na wniosek mieszkańców budynku mieszkalnego, położonego w M. przy ul. K. 26, organ l instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania na powyższej nieruchomości garażu. W toku czynności procesowych ustalono fakt realizacji przez inwestora – A. S., obiektu gospodarczego o przeznaczeniu garażowym. Obiekt niniejszy jest murowany, parterowy, z dachem o konstrukcji stalowej, kryty blachą trapezową. W budynku wbudowana została brama garażowa. Organ I instancji ustalił, że budynek został zrealizowany w sposób samowolny - bez pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia do właściwego organu i jest użytkowany od 1999 r. Organ ten przeprowadził w związku z tym czynności mające na celu ustalenie możliwości zastosowania do przedmiotowej samowoli budowlanej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i n. Prawa budowlanego. Stwierdzono, iż inwestor nie spełnia przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b - dla przedmiotowej nieruchomości brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tak ukształtowanym stanem faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wydał dnia 30.11.2004 r., decyzję Nr [...], którą nałożył na inwestora - A. S., nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu garażowego na nieruchomości położonej w M. przy ul. K. 26. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została zakwestionowana przez stronę zobowiązaną. Rozpatrując powyższe odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł nieprawidłowości w przedmiotowej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest bowiem fakt realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę - Prawo budowlane, w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek taki nakłada na inwestora przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ w sposób jednoznaczny ustalono, że inwestor nie dopełnił wspomnianego obowiązku, organ l instancji zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, badając początkowo możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w ust. 2 i 3 niniejszej regulacji. Jak jednak niespornie ustalono w postępowaniu l instancji - brak było przesłanek do zastosowania wobec inwestora przedmiotowej procedury wobec faktu niespełnienia przez niego warunków określonych w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Dla nieruchomości, na której znajduje się powyższy budynek, nie istnieje w chwili obecnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada, wymaganej zamiennie w takim przypadku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tak przedstawiającego się stanu faktycznego organ l instancji zobligowany był do zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też w postępowaniu odwoławczym uznano powyższe rozstrzygnięcie za słuszne, zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że dla charakteru prawnego rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego nie ma żadnego znaczenia cel, jaki przyświecał inwestorowi w trakcie budowy, ani też szczegółowe przeznaczenie samowolnie wzniesionego budynku. Niezależnie od faktu, czy przedmiotowy obiekt jest garażem, czy też służy do innych celów, został on wzniesiony samowolnie i podlega restrykcjom z art. 48 Prawa budowlanego. Argumentacja odwołania nie stanowi, w świetle obowiązującego prawa, okoliczności wyłączającej, czy też ograniczającej odpowiedzialność inwestora za popełnione naruszenie ustawy - Prawo budowlane. Istotny w sprawie jest bowiem jedynie fakt realizacji przedmiotowej wiaty bez pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor, świadomy konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 powoływanej regulacji, dopuścił się samowolnej budowy obiektu budowlanego obiektu, należy uznać, iż godził się na skutek w postaci rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do żadnego z licznych zarzutów i wyjaśnień, zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ograniczając się jedynie do ogólnikowego poparcia zawartych w niej ustaleń. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej decyzja ta nie spełnia podstawowych warunków określonych w art. 107 § 3 KPA, nie wskazując jakie fakty i dlaczego organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też -dlaczego do sprawy niniejszej organ stosuje z mocą wsteczną przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w treści obowiązującej obecnie, a nie - przepisy Prawa budowlanego z 7.07.1994r. (Dz.U. nr 89, poz. 41), które obowiązywały w czasie prowadzenia robót remontowych w przedmiotowym obiekcie, nazwanym "obiektem gospodarczym o przeznaczeniu garażowym", tj. w 1995 r. W związku z powyższym skarżący wskazał, że organy obu instancji nie dokonały podstawowych ustaleń, kto może być stroną i adresatem obydwu decyzji, pomimo że miały możliwość i obowiązek sprawdzenia wszelkich dokumentów w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Podkreślono, że w odwołaniu wyraźnie wskazano, że działka siedliskowa nr 739/1 przy ul. K. w M. stanowi wyłączną własność żony skarżącego – D. S. Tym samym skarżący uważa, że nie jest "inwestorem" w rozumieniu art. 17 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nie może być w sprawie traktowany jako strona zobowiązana do dokonywania jakiejkolwiek rozbiórki obiektów położonych na wskazanej działce. Pomimo tego organ ten nie stwierdził nieważności decyzji organu I instancji, utrzymując ją w mocy. Skoro więc decyzja nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (podobnie jak poprzednia decyzja organu I instancji) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – zachodzi, zdaniem skarżącego, przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Skarżący zarzucił również, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, opierając się wyłącznie na nieprawdziwych informacjach zasłyszanych u jednego, nieprzyjaźnie nastawionego sąsiada. Nie skorzystał natomiast z wywiadu w szerszym gronie najbliższych sąsiadów, którzy znają historię tego obiektu oraz charakter jego gospodarczego przeznaczenia na przestrzeni ponad 30 lat. W swoim odwołaniu od decyzji tego organu skarżący wskazał na liczne fakty i okoliczności świadczące o tym, że rzekome "pomieszczenie garażowe" nie posiada w ogóle własnych ścian ani fundamentów. Jego tylną ścianę stanowi należący do PKP mur odgradzający posesję od torów kolejowych, natomiast boczne ściany należą do sąsiednich obiektów murowanych. W luce pomiędzy tymi obiektami żona skarżącego zbudowała około 1968 r. drewnianą szopę szerokości ok. 3,4 m bez fundamentów, pokrytą papą, wykorzystywaną do celów gospodarczo-hodowlanych. Wskutek warunków atmosferycznych i wielu lat użytkowania drewniana konstrukcja szopy oraz dach uległy zniszczeniu, w wyniku czego w 1995 r. żona skarżącego ją wyremontowała, wymieniając drewniane podpory drewniane na metalowe, osadzając je jedynie na betonowym utwardzeniu, natomiast drewniany, łatwopalny dach został zastąpiony dachem niepalnym, przykrytym blachą trapezową. W 1999 r. drewniane wrota z desek zostały zastąpione podnoszonymi drzwiami typu garażowego. Całe pomieszczenie ma powierzchnię 19,72 m2, natomiast w obrysie uwzględniającym grubość ścian należących do sąsiednich obiektów - 20,9m2. Nie spełnia ono żadnych parametrów garażu, lecz służy do celów gospodarczych. Skojarzenie z "pomieszczeniem garażowym" nasunęło się Inspektorom zapewne wyłącznie na podstawie wyglądu drzwi, które - ich zdaniem- powinny być nadal drewniane. Skarżący wskazał następnie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie wymaga pozwolenia na budowę. Skoro niepodważalnym faktem jest, że żona skarżącego prowadzi wraz z nim w M. gospodarstwo rolne o powierzchni 33,5 ha, a ponadto prowadzi w 3 stawach hodowlę ryb - to zachodzą pełne przesłanki do zastosowania wobec niej w/w przepisu. Podkreślenia wymaga przy tym niezbity fakt, że w istocie w niniejszym przypadku nie można mówić o "budowie" budynku, lecz raczej o remoncie istniejącego obiektu, polegającym na wymianie - w granicach już istniejących ścian, należących do sąsiednich obiektów - elementów dachu i jego podpórek oraz zamontowaniu nowych drzwi w miejsce istniejących - drewnianych. Jednak również wykonanie tego typu robót remontowych - w myśl art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego - nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jako podstawę prawną wydania nakazu rozbiórki rzekomego "garażu" powołuje - podobnie jak poprzednia decyzja organu I instancji- przepis art. 48 ust.2 i nast. Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 2003 r. (Dz. U. nr 207, poz.2016), pomimo że przepis art. 103 ust.2 tej ustawy w sposób wyraźny stwierdza, że przepisu w tym brzmieniu nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy i że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi ponadto jedną z oczywistych, podstawowych reguł konstytucyjnych polskiego prawodawstwa. Fakt oczywistego naruszenia tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 7.07.1994r. (Dz.U. nr 89,poz. 414) "nie można nakazać rozbiórki/.../ jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części". Zdaniem skarżącego jest faktem niepodważalnym, że roboty remontowe przy przedmiotowym obiekcie/ wymiana dachu/ zostały wykonane ok. 1995 r., natomiast wymiana i osadzenie nowych drzwi nastąpiło w lecie 1999 r. tj. ponad 5 lat przed datą wydania decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności Dokonując oceny zaskarżonych decyzji Sąd uznał, iż nie mogą się one ostać w obrocie prawnym, przede wszystkim z powodu ich niezgodności z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Przepis art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków, w których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Z kolei przepis art. 30 Prawa budowlanego wylicza sytuacje, kiedy dla wykonania określonych robót budowlanych wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi. Konsekwencje budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostały określone w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ustępie 2 powoływanego przepisu stanowi się, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W świetle powyższych uregulowań podstawową przesłanką wszczęcia postępowania w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (ewentualnie – wymaga zgłoszenia takich robót właściwemu organowi). Wymaga to od organów nadzoru budowlanego skonfrontowania prowadzonych (czy zamierzonych robót) z ustawowym katalogiem prac, które są zwolnione od wymogu uzyskiwania pozwolenia na budowę lub wymaga stosownego zgłoszenia. Dla dokonania takiej konfrontacji konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, z jakim rodzajem robót lub z jakim rodzajem obiektu budowlanego mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W rozstrzyganej przez Sąd sprawie skarżący podnosił, iż zrealizowany przez niego obiekt budowlany nie wymagał pozwolenia na budowę, albowiem jest to pomieszczenie o powierzchni 19,72 m2, natomiast w obrysie uwzględniającym grubość ścian należących do sąsiednich obiektów - 20,9m2. Skarżący wskazywał, że nie spełnia ono żadnych parametrów garażu, lecz służy do celów gospodarczych, a jedynym elementem uzasadniającym skojarzenie tego obiektu budowlanego z garażem może wynikać z faktu zainstalowania w nim drzwi typu garażowego. W opisanym wyżej stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego winny były wyjaśnić, czy przedmiotowy obiekt nie powinien zostać zaliczony do obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m i tym samym korzystających z ustawowego zwolnienia od koniczności uzyskiwania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu jest o tyle uprawdopodobniona, że skarżący wraz z małżonką prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 33,5 ha, a ponadto prowadzi w 3 stawach hodowlę ryb, a wspomniany obiekt został zrealizowany na działce siedliskowej. Okoliczność powyższa w żadnej mierze nie była przedmiotem analiz ze strony organów rozstrzygających. Nie przeprowadzono w szczególności wizji lokalnej mającej na celu ustalenie, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu, brak jest również w aktach sprawy aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, z którego wynikałoby przeznaczenie działki, na której usytuowany został wspomniany obiekt budowlany. W tym kontekście zasadny jest zarzut, iż postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 i art. 77 KPA, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45). Z kolei zasada, zawarta w art. 77 § 1 KPA, zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe przepisy zostały naruszone w niniejszej sprawie przez organ obu instancji. Nie ustaliły one bowiem w sposób jednoznaczny, czy istniały przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, albowiem nie ustaliły, czy przedmiotowy obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Czyni to zasadnym zarzut, iż organy nadzoru budowlanego nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 KPA. W konkluzji Sąd uznał, iż kwestionowane decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym z powodu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego. Dlatego też stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.