II SA/Wr 230/07

W IMENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolą budowlaną na działce nr [...] w K. Z. oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] w K. Z. przy ul. S. [...]. W toku czynności procesowych ustalono, że inwestorka K. R., zrealizowała w 2005 r. budowę parterowego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na kotłownię, o wymiarach 1,50 m x 3,00 m, stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Wskazana inwestycja nosi zdaniem organu pierwszej instancji znamiona samowoli budowlanej - inwestorka nie uzyskała bowiem wymaganego prawem pozwolenia na budowę tego obiektu. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wydał dnia 4 sierpnia 2006r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie do dnia [...]. Po stwierdzeniu wykonania przez K. R. nakazu wynikającego z powołanego postanowienia organ l instancji ustalił, że inwestorka legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie - z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej wynika, że wybudowana kotłownia spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia kotłowni na paliwo stałe, w związku z czym obiekt ten może być użytkowany. W oparciu o istniejący materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w toku procedury legalizacyjnej, prowadzonej na podstawie art. 48 i n. prawa budowlanego, w dniu [...] na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) wydał postanowienie Nr [...], którym ustalił dla K. R. opłatę legalizacyjną obiektu budowlanego kat. III samowolnie wybudowanego na działce nr [...] [...] obręb S., położonej w K. Z. przy ul. S. w wysokości [...]. Na to postanowienie zażalenie wniosła K. R. wskazując, iż kocioł opalany paliwem stałym znajdujący się w przybudówce (pomieszczeniu), za wybudowanie którego, bez wymaganego pozwolenia na budowę naliczono jej opłatę legalizacyjną ogrzewa jedynie jej mieszkanie o powierzchni użytkowej około 62 m 2. W miejscu przybudówki istniało wcześniej pomieszczenie gospodarcze i dlatego jak wyjaśniła w zażaleniu K. R. podjęła ona roboty budowlane nie zdając sobie sprawy, że narusza ustalenia prawa budowlanego. K. R. kwestionując legalność wydanego postanowienia, podniosła nadto, że nie było innej możliwości urządzenia kotłowni, ponieważ jedynie w tym miejscu znajdował się wolny przewód kominowy. Zbliżający się sezon zimowy zmusił żalącą się na postanowienie organu pierwszej instancji do natychmiastowego przystąpienia do robót zwłaszcza, że poprzedni właściciel (gmina) zdemontował wszystkie piece grzewcze, które stanowiły jedyne źródło ogrzewania. K. R. wskazała również w zażaleniu, że pozostaje bez pracy i prawa do zasiłku (od 5-ciu lat) a utrzymuje ją w zamian za opiekę matka, która choruje po udarze i niedotlenieniu mózgu i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Naliczenie tak wysokiej kary uniemożliwia żalącej się zalegalizowanie obiektu. Jego ewentualna rozbiórka spowoduje zaś, że pozostanie bez źródła ciepła. Ponadto w zażaleniu K. R. podniosła iż, zdaje sobie sprawę z popełnionego czynu, w związku z czym wniosła o odstąpienie od nałożonego postanowieniem obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia oraz umorzenie opłaty ze względu na zasady współżycia społecznego powołując się w tym zakresie na art. 5 KC. Po rozpatrzeniu zażalenia K. R. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa postanowienie z dnia [...] /Nr [...]/, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanym rozstrzygnięciu, zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Skarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, który daje organom nadzoru budowlanego kompetencję do ustalenia opłaty legalizacyjnej, w przypadku wykonania przez inwestora obowiązków legalizacyjnych, nałożonych postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jak wskazuje analiza akt sprawy - w rozpoznawanej sprawie inwestorka zrealizowała w zakreślonym terminie obowiązki legalizacyjne - przedłożyła przed jego upływem dokumenty, wymagane postanowieniem organu l instancji Nr [...]. Jak wynika natomiast z istniejącej dokumentacji - wykonany samowolnie obiekt kotłowni spełnia ustawowe przesłanki legalizacji, wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, brak było zatem konieczności orzekania o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest bowiem fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych - rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o budynek kotłowni. Ponieważ jednak ustalono, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów technicznych, organ l instancji zobligowany był do umożliwienia inwestorce zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej poprzez uiszczenie stosownej opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie, jak ustalono w postępowaniu II instancji - wysokość wspomnianej opłaty została obliczona w sposób prawidłowy w oparciu o przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Stanowi ona iloczyn stawki opłaty w wysokości 500 zł, współczynnika kategorii obiektu 1 oraz współczynnika wielkości obiektu 1, przy czym stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na uwadze przywołane ustalenia, organ II instancji uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe z punktu widzenia prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w zażaleniu przez K. R., zdaniem organu odwoławczego pozostają one bez wpływu na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć. W szczególności - nie stanowi o ocenie organu odwoławczego okoliczności wyłączającej odpowiedzialność za popełnioną samowolę budowlaną trudna sytuacja finansowa inwestorki. Organy nadzoru budowlanego orzekają w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane, która to regulacja uzależnia nałożenie na inwestora sankcji z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego, wyłącznie od ustalenia realizacji tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bez znaczenia przy tym jak podkreślił w dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji dla organów nadzoru budowlanego pozostaje motywacja, jaką kierowała się inwestorka w toku naruszenia prawa oraz sytuacja finansowa strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jak wskazuje organ odwoławczy, zważywszy na brzmienie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, w przypadku spełnienia przez inwestorkę przesłanek legalizacyjnych, organ l instancji zobowiązany był do orzeczenia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, gdyż ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku możliwości wydania rozstrzygnięcia na zasadzie uznaniowości. Odmowa zastosowania się przez stronę do postanowienia organu I instancji i nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, spowoduje konieczność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 49 ust. 3 prawa budowlanego i orzeczenia w stosunku do przedmiotowej kotłowni nakazu rozbiórki. Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodziła się K. R. i wniosła na nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. W uzasadnieniu skargi K. R. wskazała na swoją bardzo trudną sytuację bytową (pozostawanie bez pracy i prawa do zasiłku) oraz zdrowotną mieszkającej z nią a utrzymującej skarżącą matki. Skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację przedstawioną w administracyjnym toku instancji wskazując między innymi, iż podjęła ona roboty budowlane nie zdając sobie sprawy, że narusza ustalenia prawa budowlanego zaś sezon zimowy i demontaż pieców grzewczych przez właściciela (gminę), które stanowiły jedyne źródło ogrzewania zmusił skarżącą do podjęcia stosownych robót. Ponadto jak podkreśliła skarżąca administracja MZUP –u zabierając wskazane piece nie wnosiła żadnych uwag i zastrzeżeń do budowy kotłowni. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego. Podstawą materialno- prawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. jej art. 49 ust. 1 pkt. 3 i art. 49 ust. 2. Jednakże, aby zostało podjęte postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ musiał uprzednio wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 tej ustawy. Ust. 1 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (ust. 3): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Art. 49 ustawy prawo budowlane, stanowiący przepis swoiście pochodny do przepisu art. 48, (niejako jego kontynuację) reguluje dalszą procedurę legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku natomiast gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59f oraz art. 59g), z tym że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku ze zrealizowaniem w 2005 r. przez skarżącą K. R. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę parterowego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na kotłownię o wymiarach 1,50 x 3.00 m, stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wydał dnia 4 sierpnia 2006 r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie do dnia [...]. Po stwierdzeniu wykonania przez K. R. nakazu wynikającego z powołanego postanowienia oraz ustaleniu, że skarżąca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także po stwierdzeniu, iż wybudowana kotłownia spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia kotłowni na paliwo stałe - organ I instancji w dniu [...] powołując w podstawie prawnej art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 wydał postanowienie Nr [...], którym ustalił dla K. R. opłatę legalizacyjną obiektu budowlanego kat. III samowolnie wybudowanego na działce nr [...] [...] obręb S., położonej w K. Z. przy ul. S. w wysokości 25 000 złotych. Odnosząc się zaś do istoty sprawy a więc samej skargi K. R. zaznaczyć na wstępie należy, że wobec spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek zawartych w zacytowanych przepisach, do podjęcia postanowienia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jak i następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy do podjęcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia drugiej instancji - organy te były zobligowane ustawowo. Argumentacja przedstawiona przez K. R. w uzasadnieniu wniesionej prze siebie skargi, w której skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej, zmierza do wykazania ich niezasadności poprzez wskazanie na: bardzo trudną sytuację bytową (pozostawanie bez pracy i prawa do zasiłku) skarżącej, trudną sytuację zdrowotną mieszkającej z nią matki a nadto na brak świadomości w zakresie naruszania swoim działaniem przepisów prawa budowlanego a więc do szeroko pojętych zasad słuszności, zasad współżycia społecznego, zasady zawinienia znanych innym niż administracyjne systemom prawa obowiązującego w Polsce (prawu cywilnemu, prawu karnemu). W takim zakresie skarga jako oczywiście bezzasadna nie może zasługiwać na uwzględnienie. Powtórzyć tu ponownie trzeba, iż sąd administracyjny jest władny jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i nie ma prawa oceniania go pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżone postanowienie (w tym to zakwestionowane przez skarżącą ustalające opłatę legalizacyjną) jest zgodne z prawem a wyliczenie wysokości opłaty jest prawidłowe (zastosowano właściwe współczynniki dot. kategorii obiektu oraz wielkości obiektu), Sąd nie ma możliwości poddawania go ocenie pod kątem słuszności, zasad współżycia społecznego, czy też sprawiedliwości społecznej. W postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych do stosowania zasad prawa przyjętych w prawie cywilnym w tym tak wyeksponowanej przez skarżącą zasady współżycia społecznego zawartej w art. 5 KC. Podkreśla to Naczelny Sad Administracyjny w swoich licznych orzeczeniach. W wyroku z dnia 22.09.1983 r., SA/Wr 376/83 ( ONSA 1983/2/75), NSA przyjął, iż cyt "1. art. 5 k.c. wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa; ze względu jednak na swą przynależność do systemu prawa cywilnego klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik". Ponieważ zarówno w przepisach prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i również w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika określonej w art. 5 KC klauzuli zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może ona mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że przyjęta obecnie przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest surowa, ale nie wykracza on poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Opłata legalizacyjna nie pozbawia bowiem właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Warto też nadmienić, że w aspekcie równości wobec prawa, stanowiące materialno-prawną podstawę zaskarżonego postanowienia przepisy o opłacie legalizacyjnej jednakowo traktują wszystkich jego adresatów, wykluczając uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Ustawodawca czyni adresatami regulacji wszystkich a nie tylko skarżącą, którzy wybudowali obiekty budowlane i przystąpili do ich użytkowania bez spełnienia określonych wymagań ustawowych. Jednocześnie dokonywana niezależnie od zarzutów skargi kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała w ocenie Sądu, aby postanowienie to naruszało obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dlatego też zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.