II SA/Wr 2303/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność oraz opłaty - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...). Zaskarżoną, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (...) utrzymano w mocy decyzję Burmistrza K. (...) z dnia 3 listopada 1998 r. w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S., określonej numerem 76/3, we własność na rzecz Kazimierza i Zofii S. Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 - 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 157 poz. 1037/ oraz art. 104 Kpa. Przekształcając prawo użytkowania wieczystego w prawo własności - nieruchomości gruntowej, zapisanej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. pod numerem KW 47411 - na rzecz Kazimierza i Zofii S., Burmistrz K. w punkcie 2 omawianej decyzji ustalił opłatę za przekształcenie prawa w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do przedmiotu decyzji wynosiła 25,44 zł. Punkt 3 orzeczenia wskazuje, że prawidłowo naliczona opłata - według zasad zapisanych w punkcie 2 - wynosi 381,60 zł. Dalsze punkty orzeczenia burmistrza stanowią o decyzji, jako podstawie wpisu w księdze wieczystej zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W terminowym odwołaniu od tej decyzji Kazimierz S. wniósł o zastosowanie wobec niego "wszelkich możliwych ulg", bowiem jest rencistą drugiej grupy, samochód i garaż uległy zniszczeniu wskutek powodzi i koszty odbudowy garażu będą znaczne, a naliczona opłata będzie stanowić dodatkowe obciążenie finansowe wnioskodawców. Orzekając w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podzieliło jego zarzutów, uznając trafność kwestionowanej decyzji i przywołując tożsame z organem pierwszej instancji przepisy prawa materialnego oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. W motywach decyzji drugoinstancyjnej wywiedziono, że użytkowanie wieczyste działki trwało niespornie do dnia wejścia w życie ustawy krócej niż 5 lat. Zatem przy jednorazowym spełnieniu świadczenia /co w niniejszej sprawie zgodne jest z wolą wnioskodawców/ opłata za przekształcenie wynosi 15 - krotność opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. /bez zastosowania przysługujących obniżek/. Kolegium pouczyło przy tym odwołującego się o możliwości zmiany decyzji i wnioskowaniu o rozłożenie naliczonej opłaty na raty roczne. Na ostateczną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył wnioskodawca. W piśmie podniósł, że sposób naliczenia jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa jest błędny, bowiem skarżący - jako rencista - za użytkowanie wieczyste działki uiścił 12,44 zł., zatem jednorazowa spłata winna wynosić /15 x 12,44 zł/, czyli 186,6 zł., a nie jak wyliczono /25,44 zł x 15/ czyli 381,6 zł. Zdaniem Kazimierza S., wyliczona opłata pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy. Okoliczności te stanowią - według autora skargi - naruszenie prawa. Można zatem przyjąć, że skarga spełnia minimum wymogów, o jakich mowa w art. 37 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie argumentując jak dotychczas i dodając, że przez pojęcie "opłaty naliczonej" należy rozumieć wysokość opłaty rocznej ustalonej przez organ pierwszej instancji, a nie wysokość opłaty, do której strona była zobowiązana w wyniku korzystania przez nią z 50 procent ulgi ustawowej, przysługującej emerytom i rencistom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to wobec błędnej interpretacji art. 4 i następnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./ przez oba orzekające w sprawie organy. W dacie wydawania obu kwestionowanych decyzji obowiązywał jej tekst pierwotny, a zatem art. 5 ust. 2 miał następujące brzmienie: "Wysokość raty rocznej, o której mowa w ust. 1, równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni". W tym miejscu można dodać, że obecnie - po wejściu w życie ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 156 poz. 1020/ - w ust. 2 skreślono wyraz "naliczonej". Otóż, ustalając należną gminie opłatę z tytułu przekształcenia przysługującego wnioskodawcom dotychczas prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności, zarówno Zastępca Burmistrza K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonały interpretacji ustawowego określenia wyrażenia opłaty "naliczonej" z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., jako opłaty zapisanej w art. 72 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, bez uwzględnienia indywidualizacji tejże opłaty dla konkretnych użytkowników wieczystych, składających wniosek przekształceniowy. Takiej interpretacji rozpoznający niniejszą sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela. Omawiana ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie zawiera definicji legalnej pojęcia opłaty naliczonej, którym operuje. Powoduje to konieczność dokonania interpretacji tego sformułowania przez praktykę orzeczniczą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się przez ustawodawcę przywołanym pojęciem naliczonej opłaty wcale nie przesądza o niemożności uwzględnienia wszelkich, istniejących po stronie wnioskodawcy, okoliczności indywidualizujących opłatę za użytkowanie wieczyste, branych pod uwagę przy naliczaniu opłaty za. to użytkowanie w 1997 r. /jako w roku bazowym/, przy czym do okoliczności takich zalicza się w szczególności istniejące, z mocy prawa, po stronie użytkownika wieczystego bonifikaty i upusty. Dołączone do skargi akta administracyjne wskazują, że wnioskodawcy Zofia i Kazimierz S. złożyli 23 października 1998 r. w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. /Dz.U. nr 157 poz. 1037/. Wydane na podstawie delegacji ustawowej, zapisanej w art. 2 ust. 4 ustawy, rozporządzenie wykonawcze precyzuje i standaryzuje elementy, jakie winien zawierać wniosek przekształceniowy. Dla rozważań na tle zaistniałego stanu faktycznego najistotniejsze pozostaje, że normodawca w par. 2 ust. 6 wskazuje, by wniosek zawierał informacje o wysokości uiszczonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. Jest to wprawdzie akt niższego rzędu, niemniej jednak powyższa okoliczność nie pozbawia go waloru zamysłu doprecyzowania przywołanym wyżej określeniem niejednoznacznego wyrażenia ustawowego. Jeśli mówimy o uiszczonej opłacie, nie może być wątpliwości, że chodzi wyłącznie o taką opłatę, jaką realnie poniósł w roku 1997 konkretny wnioskodawca. Składając wniosek w tym trybie małżonkowie S. poinformowali o wysokości uiszczonej opłaty rocznej w kwocie 12,44 zł. i właśnie ta okoliczność spowodowała, że odpowiednie służby burmistrza. sprawdziły z urzędu kwotę opłaty rocznej, a uzyskawszy informację, że 12,72 zł stanowi opłatę z uwzględnieniem 50 procent zniżki, przyjęły za bazę opłaty przekształceniowej 25,44 zł, czyli 100 procent opłaty za 1997 r. Oderwanie się przez oba organy od kwot konkretnie uiszczonych, na rzecz kwot wyjściowych, nie znajduje uzasadnienia w prawie materialnym. Reasumując należy uznać, że ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 4 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /w jej pierwotnej wersji - Dz.U. nr 123 poz. 781/ następuje z uwzględnieniem przysługujących indywidualnemu wnioskodawcy z mocy prawa ulg, które zostały zastosowane przy ustalaniu opłaty rocznej odpowiednio za rok 1997. Podobny pogląd w omawianej kwestii wyrażono w komentarzu do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Kraków Zakamycze 1999, str. 42 i n./. Odmiennie kwestię tę ocenia Remigiusz Kuźnicki /Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz do ustawy, Wrocław 1998, Kuźnicki i Krupa s.c., str. 86/. Zdaniem tego autora "opłata przekształceniowa ma charakter swoistej ceny mającej rekompensować przynajmniej w części, utraconą przez dotychczasowego właściciela gruntu /Skarbu Państwa lub gminę/ na skutek przekształcenia opłatę za użytkowanie wieczyste. Nie jest to więc opłata za użytkowanie wieczyste, w związku z czym nie mają do niej zastosowania przepisy art. 71 i n. ustawy o gospodarce gruntami. W szczególności do jej ustalenia nie mają zastosowania ani bonifikaty, ani aktualizacja - przewidziane dla opłat za użytkowanie wieczyste". Pogląd ten nie wydaje się być słuszny. O ile bowiem można zgodzić się z tezą komentatora, że opłata przekształceniowa stanowi dla dotychczasowego właściciela rodzaj ceny za przekształcenie, o tyle nie sposób zaakceptować koncepcji całkowitej autonomii tejże opłaty od treści art. 71 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem zauważyć, że źródłem normatywnym i bazą dla szczegółowych wyliczeń omawianej opłaty są właśnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także konstrukcja wynagrodzenia za utratę prawa własności nie pozostaje w żadnej sprzeczności z możliwością indywidualizacji omawianej opłaty. Należy bowiem mieć na względzie fakt, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest ewidentnym wynagrodzeniem za korzystanie z cudzej rzeczy, a ustawodawca narzucił przy jej określaniu pewne obligatoryjne, zindywidualizowane upusty. Reasumując, skarga wobec swej zasadności podlega uwzględnieniu, co skutkuje orzeczeniem po myśli art. 22 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.