II SA/Wr 231/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Kinga Kręć po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego położonego w Ś. przy ul. N. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji: II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz G. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., Nr [...], nakazującą rozbiórkę nadbudowy budynku gospodarczego, położonego w Ś. przy ul. N. [...], wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. K. i G. J. - współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z działką przy ul. N. [...] - zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., między innymi o wyjaśnienie, czy "rozbudowa zakładu stolarskiego", znajdującego się na nieruchomości przy ul N. [...], którego parterowa ściana stanowi granice ich posesji, prowadzona jest na podstawie stosownej dokumentacji i pozwolenia. W kolejnym piśmie wnioskodawcy poinformowali, że właściciel nieruchomości sąsiedniej dobudowuje piętro w budynku przylegającym bezpośrednio do ich działki. W nadbudowywanym obiekcie kształt dachu powoduje odprowadzenie wody deszczowej bezpośrednio na ich działkę. Decyzją z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał A. B. - jako właścicielowi zakładu stolarskiego położonego na posesji przy ul. N. [...] - spowodowanie odprowadzenie wód opadowych z dachów obiektów położnych na granicy, na teren własnej posesji oraz powiadomienie organu o wykonaniu tego obowiązku. Następnie w dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu - na wniosek M. K. i G. J. - postępowania "w sprawie samowolnej rozbudowy zakładu stolarskiego, dokonanej przez Pana A. B., na terenie nieruchomości przy ul. N. [...] powodującej zalewanie wodami opadowymi nieruchomość nr [...] ". W toku tego postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...]r., Nr [...], nakazującą A. B. między innymi, wykonanie ekspertyzy stanu technicznego samowolnie zrealizowanych robót rozbudowy zakładu stolarskiego, oraz robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku, rozbudowanego na posesji nr [...] przy ul. N., wraz z opiniami odpowiednich inspekcji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...], którą stwierdzono jej nieważność. Organ stopnia wojewódzkiego uznał za konieczne, 1 sygn.akt II SA/Wr 231/04 zastosowanie ekstraordynaryjnego trybu weryfikacji decyzji, gdyż stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował całą inwestycję związaną z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku, jako niepodlegającą rygorowi art. 48 ustawy z dnia 7 iipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 49 przywołanej ustawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotowy budynek został samowolnie rozbudowany przed rokiem [...], natomiast nadbudowa została zrealizowana w roku [...] r. i niedopuszczalne jest stosowanie wobec niej, regulacji zawartej w art. 49 wskazanej ustawy. W dniu [...]r. M. K. i G. J. zażądali wydana decyzji nakazującej rozbiórkę części budowli nadbudowanej w latach [...]-[...], oraz pozostałej części, która została wybudowana w [...] r. W dniu [...]r. wydano na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 80, art. 81c ust. 1 i 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowienie Nr [...]zobowiązujące G. B. do przedłożenia między innymi inwentaryzacji powykonawczej samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku warsztatu stolarskiego i samowolnie wybudowanej wiaty stalowej oraz orzeczenia technicznego o zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Postanowienie to oprotestowała G. B.. Z treści złożonego zażalenia wynikało między innymi, że budowa warsztatu stolarskiego została zakończona w dniu [...]r. na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia [...]r. W latach [...] -[...] wykonano rozbudowę warsztatu - budynku magazynowego i stolarni, natomiast w roku [...], zakończone zostały roboty przy budowie muru na całej kondygnacji pierwszego piętra. Organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie kwestionując działania organu, które w jego ocenie zmierzały do legalizacji przedmiotowego obiektu, a nie, do wydania nakazu rozbiórki, Nakazał również wyjaśnienie, z jakich względów obowiązki nakładane sana G. B., a nie na A. B.. W wyniku kolejnych czynności procesowych organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielką nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej jest G. B.. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], działając między innymi, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał G. B. prowadzenie robót budowlanych obejmujących nadbudowę części obiektu warsztatowego, ustalił wymagania konieczne dla zabezpieczenia nadbudowy oraz nałożył na G. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...]r.: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności nadbudowy obiektu warsztatowego z przepisami o planowaniu i 2 zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) trzech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy, wraz z opiniami, uzgodnieniami, i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ szeroko opisał podjęte wcześniej czynności procesowe oraz orzeczenia pierwszej i drugiej instancji. Uznał, że inwestor bezsprzecznie rozpoczął roboty budowlane nadbudowy zakładu stolarskiego bez stosownego pozwolenia na budowę, czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie, inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę zakładu stolarskiego, organ uznał, że wobec zaistniałej samowoli, konieczne było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Stronę pouczono również o konsekwencjach niewykonania nałożonych obowiązków. Wobec bezskutecznego upływu terminu zakreślonego w opisanym wyżej postanowieniu, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał G. B. rozbiórkę części obiektu budowlanego, stanowiącego nadbudowę wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję oprotestowała jej adresatka oświadczając w odwołaniu, że wykonała cześć nałożonych na nią obowiązków. Podniosła jednocześnie, że uwagi na pobyt za granicą, od [...] r. do [...] r., nie miała dostępu do korespondencji, w tym, do kwestionowanego postanowienia. Ponadto jest w trakcie kompletowania koniecznej dokumentacji. Organ odwoławczy, nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jego zdaniem, nie budziło bowiem wątpliwości, że strona nie dopełniła nałożonych na nią obowiązków a zatem organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił, że taki sposób załatwienia sprawy jest jedynym prawnie dopuszczalnym, gdyż przepisy art. 48 przywołanej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obwiązujących i nie pozostawią organowi możliwości uznania, Organ zakwestionował też argumentację odwołującej się, o niemożności dostarczenia dokumentów z powodu jej pobytu za granicą. Uznał, że skarżącej skutecznie doręczono postanowienie z dnia 3 sygn.akt II SA/Wr 231/04 [...]r. Znała ona zatem zakres ciążących na niej obowiązków i skutki ich niewykonania. Organ zauważył również, że strona "mija się z prawdą", że była nieobecna w kraju od [...]do [...]r, gdyż znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenia odbioru, wskazują na jej obecność w miejscu zamieszkania w miesiącu [...] i w dniu [...]r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii skuteczności doręczenia postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniła, że korespondencja w tej sprawie, a w szczególności postanowienie nr [...], doręczane było na adres warsztatu stolarskiego przy ul. N., gdzie mogło być pokwitowane przez pracownicę biurową i odłożone do segregatora. W podobny sposób doręczono decyzję organu odwoławczego nr [...]. Dopiero decyzję nr [...]nakazującą rozbiórkę, skierowano na prawidłowy adres jej zamieszkania tj, na ul. K. [...] w Ś.. W dalszej części skargi strona podniosła , że posiada już część dokumentacji koniecznej do legalizacji samowoli budowlanej, a zwłaszcza zaświadczenie o zgodności zabudowy działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samowolnie rozbudowa warsztatu stolarskiego obejmuje pomieszczenia magazynowe oraz kafejkę internetową na I piętrze nad warsztatem. Według skarżącej, rozbudowa ta nie stwarza uciążliwości dla otoczenia, ani nie narusza przepisów ochrony środowiska. Skarżąca nadmieniła również, że nie prowadzi działalności w warsztacie stolarskim, gdyż zajmuje się domem i wnukami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie 4 sygn.akt II SA/Wr 231/04 od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów ich czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając w tym aspekcie, okoliczności faktyczne i prawne ustalone w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął zatem pod uwagę, nie tylko zarzuty podniesione w skardze, ale również - mając na względzie treść przywołanego wyżej art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - inne okoliczności i przepisy. Poczynione w tym zakresie ustalenia, doprowadziły do wniosku, że organy obu instancji nie uwzględniły wszystkich przepisów postępowania administracyjnego, które ze względu na zaistniały stan faktyczny, winne były znaleźć zastosowanie. Zważyć bowiem należy, że zaskarżoną decyzją - wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a.,-organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., uznał tym samym zasadność nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, stanowiącego nadbudowę budynku warsztatowego, znajdującego się na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej przy ul. N. [...]w Ś.. Kwestionowana w postępowaniu sądowym czynność orzecznicza oraz poprzedzająca ją decyzja, dokonane zostały z uwzględnieniem - jako podstawy materialnoprawnej - przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zasadność takiego rozwiązania potwierdza norma intertemporalna, zawarta w art. 7 ust. 2 ww. ustawy, która nakazuje do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować znowelizowane przepisy art. 48-49 oraz art. 49 a i 49 b Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że na nieruchomości położonej w Ś. przy ul. N. [...]dokonano w [...] r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nadbudowy znajdującego się na tej nieruchomości budynku warsztatowego. Potwierdza to, zgromadzona w aktach dokumentacja budowlana i fotograficzna oraz oświadczenie właścicielki nieruchomości. Wskazana okoliczność uzasadniała zatem, wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. 5 sygn.akt II SA/Wr 231/04 W znowelizowanym przepisie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego, utrzymano obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, trzeba jednakże zwrócić uwagę, że przepis ten, może być zastosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji, o których o mowa w ust. 2 i w ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części. Z omawianej regulacji wynika zatem, że pierwszą czynnością jaką podejmuje właściwy organ po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, jest wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane, ustalającego wymagania dla zabezpieczenia budowy oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, dokumentów o których mowa w ust 3. Dopiero jeżeli inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ orzeka o nakazie przymusowej rozbiórki. Z konstrukcji omawianego przepisu wynika zatem, że decyzja o nakazie rozbiórki nie ma charakteru w pełni samodzielnego. Jej wydanie jest bowiem możliwe wyłącznie po uprzednim dokonaniu przez organ - w formie postanowienia - czynności, o której mowa w ust. 2 i 3. Z procesowego punktu widzenia spełnienie tej przesłanki będzie zaś warunkowane, między innymi, skutecznością doręczenia postanowienia. Trzeba bowiem zważyć, że co prawda czynność doręczenia pisma pochodzącego od organu, jest ze swej natury czynnością materialno-techniczną, to jednak powoduje ona skutki prawne przez fakty. Z tego względu ustawodawca uregulował tę materię w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób bardzo drobiazgowy. W wielu przypadkach od skuteczności doręczenia zależą bowiem uprawnienia stron postępowania, a od daty doręczenia określonych pism, ciążyć będą na nich obowiązki, których niewykonanie może pociągać dla nich negatywne skutki prawne. Dlatego do obowiązków organów administracji, należy ścisłe przestrzeganie wymagań formalnych dotyczących zasad doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem, przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Zasadą jest doręczenie właściwe tj. doręczenie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Fakt doręczenia pisma samemu adresatowi, a nie innej osobie, powinien jednak wynikać z adnotacji dokonanej przez doręczyciela na potwierdzeniu odbioru. W razie nieobecności adresata w mieszkaniu, kodeks dopuszcza tzw. doręczenie zastępcze, czyli doręczenie pisma, za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi ( art. 43 k.p.a.). Również ta sytuacja powinna być potwierdzona przez doręczyciela, stosowną adnotacją poczynioną na potwierdzeniu odbioru. 6 sygn.akt II SA/Wr 231/04 Z akt sprawy doręczonych Sądowi wraz ze skargą wynika, że postanowienie z dnia [...] r., w którym organ' pierwszej instancji nałożył na stronę obowiązek dokonania czynności umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, skierowane zostało na adres: Ś., ul. K. [...] a więc na wskazany przez stronę adres jej zamieszkania. Okoliczność tę potwierdza rozdzielnik postanowienia oraz adres wpisany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Oceniając jednak znajdujący się w aktach dowód doręczenia należy zauważyć, że brak na nim adnotacji doręczyciela, potwierdzającej fakt doręczenia pisma bezpośrednio jego adresatowi. Wobec zgłoszonego w postępowaniu odwoławczym twierdzenia strony, że była w tym czasie nieobecna, musiała więc wzbudzać wątpliwości kwestia prawidłowości doręczenia właściwego. Nie mógł ich rozwiać fakt, że na dowodzie potwierdzenia postanowienia widnieje podpis "B..G.", skoro porównanie tego podpisu z podpisami figurującymi na innych potwierdzeniach odbioru, których doręczenia strona nie kwestionowała, wykazuje widoczne różnice. Nie można było też przyjąć, że przedmiotowe postanowienie zostało skutecznie doręczone w trybie art, 43 k.p.a., bowiem na dowodzie potwierdzenia, brak jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela odnoszącej się również do tej kwestii. W takiej sytuacji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy powinny w pierwszym rzędzie wyjaśnić przedstawione wyżej wątpliwości dotyczące prawidłowości doręczenia postanowienia. Zważywszy bowiem na negatywne skutki prawne, jakie ustawodawca wiąże w ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, z niewykonaniem obowiązków nałożonych omawianym postanowieniem, należało podjąć wszelkie możliwe czynności i dopuścić wszelkie dowody -jak chociażby przesłuchanie doręczyciela - dla wyjaśnienia skuteczności doręczenia. Dopiero po ich przeprowadzeniu, w zależności od uzyskanych wyników, organ mógłby kwestionować twierdzenie strony dotyczące jej czasowej nieobecności. Strona nie może natomiast ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z ewentualnych zaniedbań organu. Obowiązkiem organu jest bowiem dochowanie zwłaszcza tych przepisów postępowania administracyjnego, które dają ochronę interesom strony. Zaniechanie wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [...] r., powoduje również naruszenie zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz naruszenie dyrektywy proceduralnej z art. 77 k.p.a. nakazującej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Na marginesie Sąd zauważa, że również zaskarżona decyzja organu drugiej instancji z dnia [...]r., doręczona została z uchybieniem zasady zawartej w art. 42 k.p.a. Skierowano ją bowiem na adres przy ul. N. [...] w Ś., który nie jest ani miejscem zamieszkania strony a - 7 sygn.akt II SA/Wr 231/04 według jej oświadczenia - nie jest też miejscem jej pracy. Sposób doręczenia decyzji nie wypełnia zatem dyspozycji przywołanego przepisu, jednak ze względu na fakt, że skarga została złożona w terminie, okoliczność ta nie była brana pod uwagę przez Sąd. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd zauważył również, inne uchybienia które musiały być uwzględnione z urzędu . Z materiału dowodowego wynika bowiem, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało w sprawie "samowolnej rozbudowy zakładu stolarskiego". Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczęte zostało na wniosek współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy wnosili o skontrolowanie legalności rozbudowy prowadzonej na działce przy ul. N. [...]. W toku postępowania strony doprecyzowały zakres swojego wniosku, jednoznacznie żądając, wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów zakładu stolarskiego wskazując, że nakazowi rozbiórki powinny podlegać, części budowli które zostały nadbudowane w [...]-[...] oraz wybudowane w [...] r. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów geodezyjnych, budowlanych, oraz z dokumentacji fotograficznej a przede wszystkim z oświadczeń stron, wynika, że po zakończeniu w [...] r. przez A. B. budowy - na podstawie pozwolenia na budowę - zakładu stolarskiego, na przedmiotowej nieruchomości "w latach [...]-[...] wykonano roboty budowlane związane z rozbudową warsztatu tzn. budynku magazynowego i budynku stolarni. Budynek produkcyjny wykonano do wysokości połowy kondygnacji I piętra a budynek magazynowy w 100%" (pisma A. B. z dnia [...]r. oraz G. B. z dnia [...]r.; K-[...] i K-[...] akt organu pierwszej instancji). Na wykonanie tych prac inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. Zebrane dowodowy potwierdzają również - o czym była mowa wcześniej - fakt późniejszej nadbudowy na samowolnie dokonanej rozbudowie. Podejmowane w trakcie postępowania decyzje administracyjne organu pierwszej jak i drugiej instancji, opisane we wstępnej części wyroku świadczą, że organy w różny sposób określały sprawę w której toczy się postępowanie. Kończące postępowanie decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz organu odwoławczego z dnia [...]r.- jak wynika z ich treści - wydane zostały w sprawie samowolnej nadbudowy warsztatu stolarskiego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. N. [...] w Ś.. W tym miejscu należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę samowoli budowlanej winien stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym, przywołaną wcześniej zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Aby dobrze ustalić stan faktyczny i załatwić sprawę, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić przedmiot postępowania 8 sygn.akt II SA/Wr 231/04 administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, istotne jest również to, że to tylko i wyłącznie ta strona, określa przedmiot tego żądania. Treść żądania strony wyznacza zatem zakres i rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania a organ związany jest tym żądaniem. Podsumowując powyższe uwagi trzeba zatem stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek stron. O ile, podanie M. K. i G. J. z dnia [...]r. wszczynające postępowanie, zostało sformułowane mało precyzyjnie, to jednak w toku postępowania w kolejnych pismach, szczególnie w piśmie z dnia [...]r., wnioskodawcy czytelnie i wyraźnie określili swoje żądanie, wyznaczając, w ten sposób, organowi zakres przedmiotowy postępowania. Pomimo jednak, że strony żądały od organu oceny legalności robót budowlanych dotyczących zarówno wcześniejszej rozbudowy, jak i późniejszej nadbudowy, to w decyzjach kończących postępowanie, nie odniesiono się do całości żądania, ograniczając się jedynie do sprawy nadbudowy. Z akt sprawy nie wynika również, aby przeprowadzono czynności wyjaśniające w tym zakresie. Działanie takie stanowi oczywiste naruszenie art. 61 k.p.a. i powoduje, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie mogły być uznane za prawidłowe. Nie może ono zasługiwać na aprobatę również z tego względu, że nie wolno prowadzić czynności zmierzających - w istocie - do legalizacji nadbudowy, bez uprzedniego rozpoznania i wyjaśnienia, sprawy wcześniejszej nielegalnej rozbudowy części obiektu na której ta nadbudowa została wykonana. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 61 k.p.a. W konsekwencji zapadłe w toku kontrolowanego postępowania decyzje należy uznać za co najmniej przedwczesne, a tym samym podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie ponowne przeprowadzenia postępowania, zgodnie z zakresem określonym w żądaniu stron w tym, precyzyjne ustalenie stanu faktycznego związanego z rozbudową. Istotne będzie zwłaszcza odpowiednie zakwalifikowanie przeprowadzonych robót oraz ustalenie, kiedy zostały zakończone. Pozwoli to bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym i dlatego - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku. 9 sygn.akt II SA/Wr 231/04 Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji. 10