II SA/Wr 231/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej Spółki z o. o. w K. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. M. F. 13 w K. G. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G., na podstawie art. 66 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał zarządcy budynku mieszkalnego położonego w K. G. przy ul. M. F. 13 – Spółce Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w K. G. – wykonanie w terminie do dnia 1 września 2005r. następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości: 1. remont kapitalny dachu wraz z wymianą opierzeń, 2. remont klatki schodowej wraz oraz wymianę stolarki okiennej na klatce schodowej, 3. remont elewacji, 4. renowację bramy wejściowej do budynku, 5. wymianę drzwi od strony podwórza, 6. uszczelnienie instalacji gazowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod ww. adresem, przeprowadzony został "dowód w postępowaniu". W trakcie oględzin zarządca obiektu przedłożył protokół przeglądu technicznego budynku mieszkalnego, protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej od kurka głównego do instalacji w mieszkaniach, protokoły badania stanu izolacji przewodów ochronnych oraz skuteczności ochrony przeciwporażeniowej. Dalej organ stwierdził, że przedłożone dokumenty potwierdziły zasadność i konieczność wykonania wskazanych na wstępie robót budowlanych. Ponieważ, zdaniem organu, budynek przy ul. M. F. 13 znajduje się w złym stanie technicznym, konieczne było zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji zarządca nieruchomości Spółka Mieszkaniowa w K. G. Spółka z o. o. zakwestionowała ustalony w decyzji termin wykonania robót budowlanych, podnosząc, że ze względu na wysoki koszt ich wykonania Wspólnota Mieszkaniowa może je sfinansować w terminach określonych w dołączonej uchwale z dnia 15 grudnia 2004 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i określił nowy termin do dnia 31 grudnia 2005 r. W pozostałej części decyzję utrzymał zaś w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter normy związanej. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści tego przepisu ( w pkt 1 -3) to organ jest nie tylko uprawniony ale i obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zwrócono również uwagę, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie protokołu z przeglądu technicznego budynku a strona nie kwestionowała zasadności nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niezgadzając się jedynie z terminem w którym ma wykonać nałożone obowiązki. Oczekuje również ustalenia terminów wykonania poszczególnych obowiązków zgodnie z zaproponowanymi w uchwale Wspólnoty. Zdaniem organu odwoławczego terminy te są jednak zbyt odległe (nawet do 2011 r.), dlatego nie mogą być uwzględnione. Brak środków finansowych nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wnioskowane w odwołaniu przesunięcie ustalonego w decyzji terminu. Zasadne jest jedynie jego wydłużenie do dnia 31 grudnia 2005 r., ponieważ może być niewystarczający do wykonania obowiązku i wszystkich czynności formalno-prawnych z tym związanych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Mieszkaniowa Spółka z o.o. w K. G., podnosząc, że zarządza budynkiem przy ul. F. 13 na mocy umowy o zarządzanie zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową, która podjęła uchwałę o wykonaniu nakazanych robót budowlanych w określonych terminach. Wspólnota nie kwestionuje konieczności wykonania nakazanych robót budowlanych lecz termin ich wykonania, gdyż nie posiada ona środków finansowych na funduszu remontowym, który został utworzony dopiero w grudniu ubiegłego roku. Nie jest więc możliwe zgromadzenie na nim środków finansowych w kwocie 60000 zł, aby wykonać w oznaczonym czasie nakazane roboty budowlane. Spółka podkreśliła również, że jako zarządca nieruchomości dysponuje tylko środkami finansowymi właściciela i realizuje wolę Wspólnoty wyrażoną w formie uchwał. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody i argumentację prawną zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Oznacza to, że działając w granicach danej sprawy, ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonych kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. wymagają – niezależnie od zarzutów skargi - wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność przedstawionych wyżej orzeczeń zważyć należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie, jest przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U.z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), który zawiera normę umożliwiającą organom nadzoru budowlanego wydawanie nakazów mających na celu zapewnienie odpowiedniego, tj zgodnego z art. 61 prawa budowlanego i z innymi przepisami, utrzymania obiektów budowlanych. Przepis ten funkcjonalnie powiązany jest zatem z przepisem art. 61 przywołanej ustawy, w myśl którego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Z powyższego wynika, że adresatem decyzji wydawanych w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymywanie obiektów budowlanych" może być więc wyłącznie właściciel (współwłaściciele) lub zarządca obiektów budowlanych. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. np wyrok z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1597/97, LEX nr 47802). Zgodnie z art. 66 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) albo powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3) – właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Zacytowane brzmienie przepisu potwierdza zatem, że warunkiem jedynym i wystarczającym do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej, jest stwierdzenie zaistnienia uchybień w korzystaniu z nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy narażone jest życie lub zdrowie lokatorów. Słusznie zatem organ odwoławczy przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r. (IV SA 1420/96, LEX nr 43224) z którego wynika, że "jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Należy jednak zauważyć, że w kolejnym orzeczeniu, dokonując wykładni przywołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa". Z poczynionych uwag wynika zatem, że w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego kompetentny organ powinien wskazać – po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego - w jaki sposób ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów ( i których), a w konsekwencji nałożyć odpowiedni do stwierdzonych naruszeń, obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga również, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu zawsze powinno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, dlatego rodzaj i zakres wystosowanych do właściciela lub zarządcy nakazów winien być uzależniony od konkretnych potrzeb – odpowiednio udowodnionych w materiale sprawy i wykazanych w uzasadnieniu decyzji przez organ. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wskazanym wymogom i dlatego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W osnowie decyzji w sześciu punktach wymieniono obowiązki jakie zdaniem organu powinny być wykonane dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, oraz termin ich wykonania. Z treści decyzji nie wynika jednak na czym owe stwierdzone nieprawidłowości polegają – czy mamy do czynienia z sytuacją określoną w pkt 1 , pkt 2 czy też w pkt 3 omawianego przepisu, czy też zdaniem organu występują wszystkie zawarte w nim przesłanki. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się jedynie do protokołów z przeglądu technicznego budynku, protokołu przeglądu technicznego instalacji gazowej oraz protokołów badania stanu izolacji przewodów ochronnych. Stwierdził również, że treść protokółu z oględzin potwierdziła konieczność i zasadność wykonania robót budowlanych zawartych w nakazie. Organ nie wyjaśnił jednak precyzyjnie jakiego rodzaju nieprawidłowości w stanie technicznym budynku stwierdził (poza wyjątkiem nieszczelności instalacji gazowej), jakie normy prawne te nieprawidłowości naruszają a wreszcie nie wykazał, że dla ich usunięcia nie wystarczą naprawy i wymiany ale konieczne jest przeprowadzenie remontów kapitalnych. Zdaniem Sądu nakazanie wykonania określonych czynności powinno być jak najmniej dotkliwe dla właściciela obiektu, dlatego jeżeli organ uznał za konieczne przeprowadzenie robót takich jak w osnowie decyzji, powinien swoje stanowisko w należyty sposób uzasadnić i udokumentować. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy protokoły nie potwierdzają w sposób jasny i jednoznaczny prezentowanego rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym stanowiska organu. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przywołana zasada prawdy obiektywnej musi być również rozpatrywana przez pryzmat normy prawa materialnego, gdyż przy jej pomocy organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i jakie dowody dla ich udowodnienia są potrzebne (jeżeli wymagają udowodnienia). Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada z kolei na organ obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia i określa wymogi tego uzasadnienia. Powyższe reguły niewątpliwie zostały przez organ pierwszej instancji naruszone. Akta sprawy wskazują również, że poza powyższymi uchybieniami w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro zatem, na mocy przywołanego przepisu, strona ma prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie , to obowiązkiem organu - zgodnie z art. 9 k.p.a. – jest pouczenie jej o tym prawie oraz wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu złożenia, w wyznaczonym terminie stosownego oświadczenia. Brak w aktach rozpoznawanej sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, upoważnia Sąd do stwierdzenia, że naruszono w powyższym zakresie art. 10 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy rozpoznając sprawę, zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji ( art. 15 k.p.a.). Organ ten nie zatem poprzestać wyłącznie na kontroli decyzji pierwszej instancji i na odniesieniu się do zarzutów odwołania – aczkolwiek kwestii tych nie może pominąć. Działając w granicach przyznanych kompetencji organ odwoławczy ustala stan faktyczny sprawy, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, uwzględniając wszakże zmiany stanu faktycznego które wystąpiły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a drugoinstancyjnej. W razie konieczności uprawniony jest zaś do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ( art. 136 k.p.a.). Powyższe wymogi oznaczają również, że organ odwoławczy dokonując reformacji skarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia winien wyjaśnić czy na tym etapie aktualny jest obowiązek uszczelnienia instalacji gazowej skoro w uchwale z dnia 15 grudnia 2004 r., stanowiącej załącznik do odwołania, Wspólnota podniosła, że został on już wykonany. Wyżej powiedziane prowadzi do wniosku, że w analizowanej sprawie znajduje zastosowanie stanowisko według którego, jeżeli organ drugiej instancji nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r. , sygn. akt II SA 1829/85, powołany w B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 537). W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania o których mowa w art. 145 § 1 lit a przywołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do wskazanego przepisu, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej regulacji a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu.