II SA/Wr 231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 59g i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; obecnie t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową domku jednorodzinnego wolnostojącego według projektu gotowego DIANA, zlokalizowanego w Z.Ś. ul. [...] (numer ewidencyjny gruntów 86), wymierzył skarżącemu M.K., jako inwestorowi, opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej budowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Organ podał, że wymierzoną opłatę legalizacyjną zobowiązany winien wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy wyżej wskazanego budynku mieszkalnego, którego inwestorem jest M.K.. Stwierdzając, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego oraz że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, które pozwolą ocenić czy przedmiotowa samowola kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, organ I instancji podał, że inwestor przedłożył zgodnie z nałożonym obowiązkiem dokumenty, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a które traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przywołując art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że opłata została naliczona według wzoru wynikającego z tego unormowania i wyniosła 50.000 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w przypadku nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie zgodnie z art. 48 ust. 1 zostanie nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku. Organ nadmienił, że prowadzenie robót budowlanych bez stosownego pozwolenia jest działaniem bezprawnym, a inwestor prowadzi je wyłącznie na własne ryzyko i powinien liczyć się z konsekwencjami jakie niesie za sobą prowadzenie robót bez pozwolenia. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący M.K. podał, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczął na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., której ostateczność została potwierdzona w dniu 4 października 2010 r. W tym też dniu otrzymał dzienniki budowy. Powyższe dokumenty były podstawą prowadzenia robót budowlanych. W trakcie ich wykonywania osoby sąsiadujące z działką skarżącego złożyły skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że prowadzone roboty są nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie kontrolne i opierając się na informacjach zawartych w skardze doprowadził do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] r., w którym zakwestionował budowę budynku mieszkalnego (w stanie surowym). Skarżący oświadczył, że postępowanie było prowadzone bez jego udziału oraz że po powrocie do miejsca zamieszkania przygotował dokumentację, której żądał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przedkładając ją w komplecie. Wskazując na swoją sytuację materialną, w tym na fakt, że aktualnie jest na zasiłku dla bezrobotnych i nie ma rodziny, skarżący wniósł o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania podał, że "postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń, co do jej wysokości". Organ stwierdził, że "Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/12 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że "w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia". Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji stwierdził, że argumentacja tam zawarta opiera się na założeniu, że przedmiotowy budynek wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, założenie takie nie jest prawidłowe. Przyznając, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, Wojewódzki Inspektor podkreślił, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy obejmującej wykonanie robót związanych z niwelacją terenu na działce nr 85 i 86, zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w tym zakresie, wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 31 maja 2010 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że realizowany na działce nr 86 budynek jest w stanie surowym zamkniętym, na etapie wykonania ocieplenia. Wbrew zatem twierdzeniom inwestora, budynek ten nie powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., lecz istniał już 31 maja 2010 r. Dowody, że przedmiotowy budynek powstał przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., to protokół z kontroli z dnia 31 maja 2010 r. oraz mapa pobrana w dniu 15 czerwca 2010 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której uwidoczniono pomiar obrysu budynku na działce nr 86, wykonany w ramach roboty geodezyjnej przyjętej do zasobu w dniu 18 maja 2010 r. Ustosunkowując się do zarzutu, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że działania inwestora zmierzały do unikania udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś.. Organ II instancji zaznaczył w szczególności, że w okresie, w którym M.K. nie odpowiadał na wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brał czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przesyłając do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego swoje wystąpienia, podając w nagłówku adres, na który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesyłał korespondencję. Dostrzegając uchybienia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś., to jest kierowanie korespondencji na błędny adres pełnomocnika, kierowanie wezwania z dnia 12 października 2011 r. bezpośrednio do inwestora, ponowne zawiadamianie o wszczęciu już prowadzonego postępowania oraz przesłanie zaskarżonego postanowienia M.Sz., który został ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego jedynie w ograniczonym zakresie, organ II instancji uznał, że nie są to uchybienia mogące wpłynąć na zasadność zaskarżonego postanowienia. Przywołując art. 59f i art. 49 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem legalizacji samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma obowiązek ją ustalić o ile inwestor przedłoży projekt budowlany w czterech egzemplarzach oraz pozostałe dokumenty legalizacyjne wymienione w art. 48 ust. 3. Organ stwierdził, że w związku z powyższym żądania zawarte w zażaleniu dotyczące odstąpienia od opłaty legalizacyjnej czy też jej umorzenie nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podtrzymując w uzasadnieniu skargi argumentację zawartą w motywach zażalenia złożonego na postanowienie organu I instancji. Polemizując ze stanowiskiem organu II instancji podał, że wątpliwym jest stwierdzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dokonał wnikliwie analizy materiału dowodowego rozpatrując zażalenie. Skarżący podniósł w szczególności, że na stronie 1 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji podał, że: "W dniu 8.06.2010 r., PINB w Z.Ś. przeprowadził kontrolę na działce nr 86 przy ul. [...], stwierdzając, iż na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny w stanie surowym", a na końcu strony 3 i początku strony 4 jest zapis: "PINB w Z.Ś.. przeprowadził w dniu 31.05.2010 r. kontrolę, w trakcie której ustalono, że realizowany na działce nr 86 budynek jest w stanie surowym zamkniętym na etapie wykonania ocieplenia". W związku z tym skarżący zadał pytanie: "...kiedy ta kontrola była 8.06.2010 r. czy 31.05.2010 r.?". Skarżący podniósł następnie, że wątpliwości co do wnikliwej analizy dokumentacji budzi też zapis na stronie 4 uzasadnienia: "odpowiadając dodatkowo na argumentację zawartą w zażaleniu, dotyczącą uzyskania przez decyzję nr [...] w dniu [...] r. przymiotu ostateczności i wydanie przez Starostwo Powiatowe dziennika budowy, zwrócić należy uwagę skarżącemu, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta Z. wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę". Zdaniem skarżącego, należy zadać pytanie, czy prawdą jest, że 29 września 2010 r. Starosta Z. wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w dniu 4 października 2010 r. decyzję opatrzono klauzulą ostateczności i wydano dziennik budowy. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] zapadłego w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do ust. 3 art. 48, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Po myśli ust. 4 tego artykułu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Wedle ust. 5 omawianego artykułu, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl ust. 3 art. 49, w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Wedle ust. 4 omawianego artykułu, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Przytoczony wyżej przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego nie jest żadnym z przypadków wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja wymagała zatem przed rozpoczęciem jej realizacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna ze stron tego nie kwestionuje. Zdaniem skarżącego, roboty budowlane mające na celu zrealizowanie tej inwestycji zostały rozpoczęte na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...], której ostateczność została potwierdzona w dniu 4 października 2010 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin z dnia 31 maja 2010 r., wynika jednak, że do rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego doszło jeszcze przed dniem wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], gdyż w toku przeprowadzonych w dniu 31 maja 2010 r. oględzin ustalono m.in. że na działce nr 86 realizowany jest budynek "stan surowy zamknięty – na etapie wykonywania docieplenia". Budynek ten widnieje na dołączonych do omawianego protokołu zdjęciach. Z akt administracyjnych wynika, że kolejne oględziny działki inwestora zostały przeprowadzone w dniu 8 czerwca 2010 r. w obecności wykonawcy i w ich trakcie ustalono, że na działce nr 86 znajduje się budynek jednorodzinny – stan surowy zamknięty oraz że "w dniu kontroli nie trwały roboty budowlane". Tak więc roboty budowlane realizujące przedmiotową inwestycję niewątpliwie zostały podjęte nie tylko zanim decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna, ale nawet zanim została ona podjęta. W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 kpa wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie domku jednorodzinnego wolnostojącego według projektu gotowego DIANA, zlokalizowanego w Z.Ś. ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 86) z chwilą otrzymania niniejszego postanowienia i nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów pozwalających na ocenę, czy przedmiotowa samowola kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego – w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Z powyższego wynika, że w sprawie tej organ nadzoru budowlanego rozpoczął procedurę mającą na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego ustawodawca przedstawił procedurę pozwalającą na zalegalizowanie samowoli budowlanej. Realizując tę procedurę, zanim zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy dany obiekt może zostać zalegalizowany (art. 48 ust. 2-5, art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane). Dopiero wówczas, gdy jednoznacznie ustali, że legalizacja taka jest możliwa, wymierza opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 in fine Prawa budowlanego). W takiej sytuacji inwestor wnosząc opłatę ma pewność, że wzniesiony przez niego obiekt budowlany będzie zalegalizowany, jeżeli uiści opłatę. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w opinii D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie jest jeszcze pewne, czy przedmiotowy budynek zostanie zalegalizowany i to nawet wówczas, gdy opłata legalizacyjna zostanie uiszczona. Ustalenie, czy legalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpi, będzie bowiem poczynione dopiero po uiszczeniu przez inwestora wymierzonej mu opłaty, a samo jej uiszczenie niczego jeszcze nie przesądza. Na takie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje zawarte w motywach skarżonego postanowienia stwierdzenie, że: "postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń, co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu". Z przytoczonych wyżej unormowań Prawa budowlanego wynika, że po przedłożeniu przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane – oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). Wbrew zatem stanowisku D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest pierwszym z warunków rozpoczęcia procedury legalizacyjnej, ale w istocie ostatnim – kończącym tę procedurę, gdyż po jej uiszczeniu inwestor doprowadza do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Ewentualne kwestionowanie dokonanych przez organ ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty winno nastąpić przed jej ustaleniem, ponieważ opłata legalizacyjna pozwala na legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie pozostałe warunki niezbędne do doprowadzenia tego obiektu do zgodności z prawem. Prawo budowlane nie uzależnia możliwości zbadania, czy dana inwestycja samowolnie realizowana może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem od wcześniejszego uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zatem inwestor kwestionuje podjęcie robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, to może to czynić zanim zostanie ustalona opłata legalizacyjna. Jej ustalenie nie tylko nie warunkuje ustalenia, czy rzeczywiście doszło do samowoli budowlanej, ale jest w tej sytuacji przedwczesne. Organ administracyjny również przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej musi mieć pewność, że zostały spełnione wszystkie pozostałe warunki pozwalające na doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bo w przeciwnym razie wymierzenie opłaty byłoby zbędne. Gdyby bowiem po przeprowadzeniu stosownych ustaleń okazało się, że w danej sprawie nie było samowoli budowlanej, bądź nie zostały spełnione inne warunki pozwalające na doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie byłoby potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Tymczasem z omawianego stanowiska organu wynika, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość zbadania, czy w ogóle może dojść do legalizacji, gdyż "Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu", przy czym "dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania (...) wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty". Zauważyć wypada, że w postanowieniu organu I instancji również brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie jej uiszczenie przez inwestora, jest ostatnim wymogiem umożliwiającym legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest unormowań zawartych w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, w tym przede wszystkim w art. 49 ust. 1 tej ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z podjętych rozstrzygnięć nie wynikało, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej doprowadziłoby ostatecznie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do treści skargi podkreślić trzeba, że chociaż zasługiwała ona na uwzględnienie, to podnoszone w niej argumenty nie okazały się uzasadnione. W szczególności z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało w sposób jednoznaczny, że budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, realizowany według projektu gotowego DIANA, zlokalizowany w Z.Ś. przy ul. [...] na działce nr 86, został wzniesiony (w stanie surowym zamkniętym) przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] (a tym bardziej zanim decyzja ta stała się ostateczna), przy czym żaden z argumentów podnoszonych w skardze faktu tego skutecznie nie zakwestionował. Takie zaś okoliczności, jak wydanie inwestorowi dziennika budowy, czy podejmowanie przez organ wskazywanych w skardze czynności i rozstrzygnięć, pozostawały bez wpływu na ustalenie powyższego faktu. Zauważyć też wypada, że w niniejszej sprawie oględziny miały miejsce zarówno w dniu 31 maja 2010 r., jak i w dniu 8 czerwca 2010 r. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.