II SA/Wr 231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla lokalizacji kompleksu sportowego w L. I. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda D. (dalej również jako: organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla lokalizacji kompleksu sportowego w L. (dalej jako: uchwała) wnosząc o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru kwestionowanej uchwale zarzucił, że § 11 ust. 2 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) i art. 93 ust 1-2 oraz art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: u.g.n.) polegającym na uregulowaniu zasad, jakim podlega podział geodezyjny nieruchomości przy jednoczesnym braku kompetencji do ustanowienia takich przepisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi wojewoda podniósł, Rada Gminy L. w istotny sposób naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który formułuje podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru podkreślił, że w § 11 ust. 2 uchwały postanowiono: "2. Na terenach budowlanych dopuszcza się dokonywanie nowych podziałów działek: 1) zgodnie z ustaleniami dotyczącymi ich wielkości określonymi w ust. 3; 2) w celu powiększenia, regulacji kształtu działki lub poprawy jej dostępności; 3) w celu wydzielenia nowych dojazdów, dróg i parkingów; 4) w celu wydzielenia nowych terenów dla lokalizacji urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej; 5) w innych przypadkach, o których mowa w przepisach: ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przepisach ustawy prawo wodne oraz w przepisach innych ustaw regulujących kwestie podziału nieruchomości; 6) dokonywanie nowych podziałów wymaga utrzymania zasady, że drogi zapewniające do niej dojazd są prostopadłe do granic działki; 7) w sytuacji gdy kształt istniejącej dzielonej działki uniemożliwia wydzielenie dojazdu pod kątem prostym dopuszcza się od powyższej zasady tolerancję wynoszącą do 30°". Wojewoda podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie daje podstaw do określenia szczegółowych zasad i warunków geodezyjnego podziału nieruchomości. Organ nadzoru zauważył, że użycie w przywołanym przepisie spójnika "i" jednoznacznie przesądza, że odnosi się on do instytucji uregulowanej w art. 102 ust. 1 u.g.n., a więc do scalenia i podziału nieruchomości przez gminę. W przepisie tym wskazano bowiem, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału określa plan miejscowy. Jednak, jak podkreślił organ nadzoru, szczegółowe zasady i warunki, o których mowa w przywołanym przepisie muszą się odnosić do takich podziałów nieruchomości, które są funkcjonalnie związane z procedurą scalenia. Tymczasem w zaskarżonej uchwale ustalono zasady podziału terenu na działki. Zdaniem organu nadzoru taka regulacja stanowi swego rodzaju wytyczną dla organu wykonawczego gminy, który wydaje decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jednakże organ stanowiący nie jest uprawniony do formułowania takich wytycznych. Jedyną kompetencją tego organu we wskazanym zakresie jest bowiem określenie w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że skoro w art. 93 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazał, że "ustalenia planu miejscowego" są wiążące przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaś w ust. 2 wskazano, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to jedynie w tym zakresie (przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych parcel) organ stanowiący ma kompetencję uchwałodawczą. Wobec wyczerpującego określenia warunków dopuszczalności podziału w art. 95 u.g.n., Rada Gminy L. naruszyła ten przepis poprzez dodatkowe określanie zasad (warunków i ograniczeń) procedury podziału. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. podzieliła stanowisko organu nadzoru i wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaś wedle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy prawne stwierdzić należy, że Rada Gminy L. wprowadzając w § 11 ust. 2 uchwały zasady, warunki oraz dodatkowe obwarowania podziału nieruchomości na terenach budowlanych przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakresu przedmiotowego jego regulacji. Sąd w pełni podziela zaprezentowane w skardze stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przez "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć instytucję scalania i podziału nieruchomości przez gminy uregulowaną w Rozdziale 2 Scalanie i podział nieruchomości Dziale III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota scalania i podziału nieruchomości polega na funkcjonalnym współwystępowaniu obu tych procesów – scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Zauważyć należy, że zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który przewiduje jako element obligatoryjny planu miejscowego określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie sądu nie budzi zatem wątpliwości, że organy stanowiące gminy mają kompetencje do określania w planach miejscowych warunków scalania i podziałów nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n., nie zaś do regulowania zasad podziału nieruchomości w ogólności. Jedynym zaś elementem miejscowego planu odnoszącym się do podziałów nieruchomości w ogóle, który organ stanowiący może fakultatywnie umieścić w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust 3 pkt 10 u.p.z.p.). Słusznie organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na treść art. 93 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W kolejnej jednostce redakcyjnej cytowanego przepisu ustawodawca wskazuje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustalenia miejscowego planu odnośnie do podziału nieruchomości odnosić się mogą jedynie do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zatem żaden przepis ustawowy, zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyposaża organu stanowiącego gminy w kompetencję do określania w miejscowym planie przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przeprowadzania podziału na pewnych terenach. Potwierdza to ponadto treść art. 95 u.g.n., w którym ustanowiono warunki dokonywania podziałów nieruchomości. Zgodnie z przywołanym przepisem niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Słusznie organ nadzoru podkreślił, że rada gminy nie ma kompetencji formułowania dodatkowych warunków dokonywania podziału nieruchomości, gdyż procedura podziału została wyczerpująco uregulowana w zacytowanym wyżej przepisie. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący w tym zakresie stanowi w istocie wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego gminy, który jest właściwy do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. Zatem, to właśnie organ wykonawczy jest kompetentny do oceny, czy zachodzą podstawy do zatwierdzenia podziału geodezyjnego, działając w tym zakresie na podstawie przepisów ustawowych i jedynie w ograniczonym zakresie na podstawie miejscowego planu (minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek - art. 15 ust 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz przeznaczenie terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek – art. 93 ust. 2 u.g.n.). Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym ustaleń przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania nie można utożsamiać z kompetencją rady gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź nakazów i zakazów przeprowadzenia podziału na określonych terenach objętych obowiązywaniem planu. Przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy L. polegało również na wkroczeniu w zakres regulacji zarezerwowanej dla aktów wyższego rzędu (ustaw). Nie budzi bowiem wątpliwości, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, opubl. CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Biorąc pod uwagę powyższe, sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjął na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności ustaleń miejscowego planu w zakresie objętym skargą polegająca na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszeniu właściwości organów polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Uwzględniając powyższe sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w objętym skargą zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości 480 zł.