II SA/Wr 2313/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Anna Siedlecka, NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - adaptację poddasza na dodatkowe pomieszczenie mieszkalne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...]r., Nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania, na rzecz G. i K. S. zam. w Z. przy ul. N. Z. [...], pozwolenia na budowę - adaptację poddasza na dodatkowe pomieszczenia mieszkalne - pokoje wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną w budynku mieszkalnym przy ul. N. Z. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia [...]r. G. i K. S. wystąpili do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę -adaptację poddasza na dodatkowe pomieszczenia mieszkalne - pokoje wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną w budynku mieszkalnym w Z. przy ul. N. Z. [...], nad mieszkaniem nr [...], Do wniosku załączono projekt budowlany i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny z dnia [...]r. nr [...]oraz uchwałę nr [...]Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] r.). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz G. i K. S. pozwolenie na budowę - adaptację poddasza na dodatkowe pomieszczenia mieszkalne pokoje wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną w budynku mieszkalnym przy ul. N. Z. [...]w Z.. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody D. złożyli E. i J. B., zam. w Z. przy ul. N. Z. [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podnoszą, iż decyzja została wydana bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż oni jako współwłaściciele budynku nie wyrazili zgody na przebudowę części strychu na pomieszczenia mieszkalne. W ich ocenie przebudowa ta uniemożliwi swobodne korzystanie ze strychu. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy i złożonego odwołania stwierdził, iż stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto; 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, załączając do niego niezbędne, wymagane przepisami dokumenty - projekt budowlany spełniający wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji nie jest wymagana. Wykazał się też prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając akt notarialny Nr [...]z dnia [...]r, kupna - sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] wraz z udziałem do części wspólnych w budynku w wysokości 413/10000 oraz uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości wspólnej położonej nad Z. [...] z dnia [...]r., w której 89,77 % współwłaścicieli wyraziło zgodę na zaproponowaną przebudowę poddasza. Ponadto strona załączyła do projektu budowlanego wszystkie niezbędne, wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia i pozwolenia. Ponieważ projekt budowlany spełnia wymagania określone w wyżej wymienionych przepisach, to zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji był zobligowany do wydania pozwolenia na budowę dla omawianego przedsięwzięcia budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, dot. braku jej zgody na realizację planowanej adaptacji organ podkreślił, że zasady korzystania z części wspólnych lokali użytkowych przez współwłaścicieli tych lokali zostały określone w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jedn, Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), Zgodnie z przepisami art. 21, w związku z art. 20 tej ustawy, jeżeli w budynku jest więcej niż 7 lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd tej wspólnoty. Przy czym, do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 2 i 3 pkt 4 i 5 ustawy), w tym: zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem, wymagana jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały te zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów (art. 23 ust. 2 ustawy). W omawianej sprawie, jak wyżej wykazano, inwestor załączył do akt uchwałę Nr [...]Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. N. Z. [...], podjętej w dniu [...]r., której wynika, iż zgodę na zmianę przeznaczenia i przebudowę poddasza wyraziło 89,77% właścicieli lokali, co oznacza zdaniem organu, że inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i J. B. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto skarżący podkreślili, iż postanowienia aktów notarialnych o wykupie lokalu mieszkalnego tak przez skarżących, jak i G. i K. S., pokrywają się w części dot. wykupionej części poddasza. Oznacza to zdaniem skarżących, że zarówno oni, jak i inwestorzy są właścicielami tej samej części poddasza, którą G. i K. S. chcą adaptować na pomieszczenia mieszkalne. W konsekwencji skarżący zarzucali, że G. i K. S. nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu / jak w niniejszej sprawie/ kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodnie z art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotny jest przy tym zapis art.3 pkt.11 Prawa budowlanego, w myśl którego pod pojęciem : " prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane " należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niesporne jest w sprawie, że G. i K. S. ubiegając się o pozwolenie na budowę - adaptację spornego poddasza , przedłożyli organowi pierwszej instancji: - akt notarialny Nr [...]z dnia [...]r. - umowa użytkowania wieczystego działki gruntu i sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] i pomieszczenia gospodarczego o łącznej powierzchni [...]m2 oraz przynależnej piwnicy wraz z udziałem w wysokości 413/10000 do części wspólnych w budynku położonym w Z. przy ul. N. Z. [...] ; - uchwałę Nr [...]z dnia [...]r Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Z. przy ul. N. Z. [...] o wyrażeniu zgody na adaptację na cele mieszkalne pomieszczenia gospodarczego o pow. [...]m2, ponad mieszkaniem G. i K. S., zamieszkałych w Z., ul. N. Z. [...]. Organy opierając się jedynie na powyższych dowodach przyjęły, że G. i K. S. wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne jest w sprawie, że skarżący E. i J. B. tak w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu podnosili, że są właścicielami poddasza /strychu/ usytuowanego nad ich mieszkaniem. Zarzucali, że adaptowane przez G. i K. S. poddasze /strych/ narusza część poddasza stanowiącego ich własność. Skarżący podnosili przy tym, że postanowienia aktów notarialnych o wykupie lokalu mieszkalnego tak przez skarżących, jak i G. i K. S., cyt.: " ... pokrywają się w części dot. wykupionych przez nas części poddasza, tzn. zarówno my jak i S. jesteśmy właścicielami tej samej części poddasza, którą S. chcą zabudować ...". W konsekwencji skarżący zarzucali, że G. i K. S. nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy nie uznał zarzutów skarżących za zasadne, stwierdzając jedynie, że inwestor, czyli G. i K. S. wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając akt notarialny Nr [...]z dnia [...]r. kupna - sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] wraz z udziałem do części wspólnych w budynku w wysokości 413/10000 oraz uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...]r., w której 89,77 % współwłaścicieli wyraziło zgodę na zaproponowaną przebudowę poddasza. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione przez E. i J. B. odwołanie winien był przede wszystkim wyjaśnić, mając na uwadze przepis art.75 § 1, 78 § 1 oraz art.80 k.p.a., czy istotnie inwestor spełniał przesłanki do wydania przez organ pierwszej instancji opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę - adaptację spornego poddasza, innymi słowy, czy G. i K. S. spełnili wymogi z cyt. wyżej art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta była o tyle istotna, że organ pierwszej instancji w kwestionowanej przez skarżących decyzji z dnia [...]r., w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak w tym względzie żadnego postępowania wyjaśniającego, gdy zastanawiający jest zapis § 3 aktów notarialnych o wykupie tak przez skarżących, jak i przez G. i K. S. zajmowanych lokali mieszkalnych, w skład których również wchodzi pomieszczenie gospodarcze, nie precyzujący jaki charakter ma to pomieszczenie. Skoro skarżący utrzymywali, że są właścicielami części powierzchni strychu adaptowanej przez G. i K. S., to organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą dopuszczenia jako dowodu w sprawie wszystkiego, /a to m. innymi dokumentów, zeznań świadków jak i opinie biegłych/, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem /art.75 § 1 k.p.a./, winien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, iż jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo. / por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II S.A.1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz.43/. Wskazać przy tym należy, że skarżący w toku postępowania sądowego, na potwierdzenie swych zarzutów przedłożyli kserokopię Operatu szacunkowego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Z. przy ul. N.Z. [...], opracowanego przez inż.A. L., według stanu na wrzesień [...]r. Zawarte w powyższym opracowaniu stwierdzenia wskazywałyby, że dokonując wyceny zajmowanego przez skarżących lokalu mieszkalnego, autor brał również pod uwagę strych o powierzchni [...]m2, nie określając jednak przy tym jego położenia /granic/. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia, czy skarżący, jak i inwestorzy tj. G. i K. S. są faktycznie właścicielami poddasza - strychu, położonego w Z. przy ul. N. Z. [...], a jeżeli tak to w jakich granicach, co ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia omawianego art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego, lecz również ma znaczenie w odniesieniu do przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego spornej adaptacji, powoduje, że przedwczesne było wydanie zaskarżonej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok z 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały w/w przepisy, a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.