II SA/Wr 2319/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania i modernizacji instalacji elektrycznej oraz budowy budynku mieszkalnego oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 2319/03 1 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawach : 1) samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania, 2) modernizacji instalacji elektrycznej na nieruchomości przy ulicy S. nr [...] w M. oraz 3) budowy budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...]i [...]w M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w wymienionych wyżej sprawach. Nieruchomość przy ul. S. [...]w M. stanowi małą wspólnotę mieszkaniową składającą się z czterech lokali mieszkalnych wraz z pomieszczeniami przynależnymi. Odnośnie samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że instalacja ta została wykonana w latach osiemdziesiątych, a piec został usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie realizacji budynku i montażu instalacji centralnego ogrzewania. Stwierdzono, że zgodnie z ustawą z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, montaż pieca centralnego ogrzewania "w owych czasach" nie wymagał pozwolenia na budowę. Zatem nie zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia samowoli budowlanej. W sprawie modernizacji instalacji elektrycznej na nieruchomości przy ul. S. [...] wykazano, że została ona wykonana na wniosek współwłaścicieli nieruchomości pod nadzorem dostawcy energii – Zakładu Energetycznego. Zakres wykonanych robót nie wymagał zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane roboty to w istocie modernizacja urządzenia, które zapewnia właściwe użytkowanie obiektu, nie jest natomiast remontem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne, w którym na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 wydano decyzję nr [...], mocą której poddano "nakazowi dokonania systemu obowiązujących kontroli". W tych warunkach bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawach: instalacji pieca co i modernizacji instalacji elektrycznej. Sygn. akt II SA/Wr 2319/03 2 Odnośnie sprawy budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego przez małżonków W. organ I instancji zgromadził dokumenty świadczące o legalności powstania inwestycji. W sprawie tej również nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, gdyż inwestorzy posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę domu. Nie zachodzą więc przesłanki potwierdzające samowolę budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w prowadzonych przez siebie postępowaniach we wskazanym wyżej zakresie, co zdaniem organu stanowi przesłankę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie istnieją bowiem podstawy faktyczne i prawne dla decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na skutek wniesionego odwołania przez D. i J. K., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 62 Kpa rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek, a mianowicie : po pierwsze przesłanki identycznego stanu faktycznego sprawy, przez która należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego, po drugie przesłanki identycznej podstawy prawnej, a więc gdy podstawą powstania danych stosunków materialnoprawnych jest ta sama norma prawna, po trzecie właściwości jednego organu administracji publicznej ( zarówno właściwość rzeczowa jak i miejscowa). W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji. W badanej sprawie organ I instancji nie tylko nie wydał odrębnych rozstrzygnięć, ale połączył jednym postępowaniem ( bez wcześniejszego formalnego jego wszczęcia) sprawę dotyczącą samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania, modernizacji instalacji elektrycznej na nieruchomości przy ul. S. w M. oraz sprawę budowy budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...]i [...]- obręb M., podczas gdy do powyższego połączenia nie było podstaw, bowiem nie zachodziły wymienione wyżej przesłanki. Co prawda wcześniejsza odmowa wszczęcia postępowania w powyższych sprawach była już przedmiotem postępowania prowadzonego w powyższych sprawach przez organ II instancji, ale ponowna analiza akt pozwoliła ustalić, iż odnośnie remontu instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...], istnieją podstawy do przyjęcia, że roboty polegające na modernizacji przedmiotowej instalacji zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia( pismo Biura Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Sygn. akt II SA/Wr 2319/03 3 Budowlanego Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...]r), w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa. Mając na uwadze fakt, iż organ I instancji objął jednym postępowaniem sprawy, których stan faktyczny jest zróżnicowany oraz nie zachodzi identyczność podstawy prawnej, przeprowadzone postępowanie organu I instancji jest wadliwe, stąd zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W skardze na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. U. i J. K. zarzucają, że organ odwoławczy nie podjął starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę słuszny interes obywateli a nie tylko interes J. K.. Ponadto organ administracji powinien na każdym etapie postępowania umożliwić wszystkim stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy, zdaniem skarżących, zawęził swoje działanie tylko do rozpatrzenia odwołania J. K. bez wnikliwej analizy problemów całej wspólnoty mieszkaniowej, co stanowi naruszenia art. 7 i art. 10 Kpa. Rzeczywistym problemem wspólnoty jest fakt wspólnego zamieszkiwania w jednym domu ze skarżącym ( wspólnota o czterech lokalach mieszkalnych). Skutkiem tych skarg są nieustanne kontrole i wizje lokalne przeprowadzane przez urzędników. Rzekoma sprawa samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania i modernizacji budynku jest fikcją. Wszystkie te prace wykonane zostały w latach osiemdziesiątych w czasie, gdy jedynym właścicielem nieruchomości było Państwowe Gospodarstwo Rolne w M.. Zresztą to właśnie świadome działanie J. K. spowodowało unieruchomienie instalacji centralnego ogrzewania i awarię instalacji elektrycznej. Zdaniem skarżących, organ II instancji jest w błędzie przyjmując rozumowanie, że w każdej sprawie należy wydać odrębne decyzje, gdyż sprawa dotyczy ciągle tego samego budynku. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, z powodów które podał w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz, 1271 ze zm.), skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed Sygn. akt II SA/Wr 2319/03 4 dniem 1 stycznia 2004r., w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo , a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. ( patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P.Tarno, Warszawa 2004). A zatem przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest, w zasadzie, zaskarżone rozstrzygnięcie i postępowanie, w którym zostało ono wydane. Wychodząc z tak określonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...]nie narusza prawa. Sąd uznał za trafne ustalenia organu odwoławczego, że nie mogło zapaść jedno rozstrzygniecie ( jedna decyzja ) w trzech sprawach, których przedmiot był rożny i różna podstawa prawna. Zgodnie z art. 62 kpa, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki : a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym Sygn. akt II SA/Wr 2319/03 5 znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, należy dodać że chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść obowiązku lub uprawnienia oraz podstawa prawna i stan faktyczny).(patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Bibliografia kpa. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2005) lecz różne pod względem podmiotowym( różne strony). Przepis art. 62 kpa wprowadza, jak z powyższego wynika instytucję tzw. współuczestnictwa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna, inaczej niż kpc, instytucji współuczestnictwa formalnego. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania w sprawie, w której łączność uprawnień i obowiązków jest tylko "zewnętrzna" ( formalna), wynika bowiem tylko z "jednakowego" stanu faktycznego i "tej samej" podstawy prawnej, jak tego wymaga art. 62 kpa. Inaczej mówiąc : nie ma tu – w przeciwieństwie do współuczestnictwa materialnego – "jednego przedmiotu sprawy". W rozpoznawanej sprawie nie występuje instytucja współuczestnictwa materialnego, o jakiej mowa w art. 62 kpa, bowiem sprawy dotyczą różnych przedmiotów. A zatem nie można było połączyć je do wspólnego prowadzenia, a tym bardziej rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w warunkach legalności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.