II SA/Wr 232/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej Spółki z o.o. w K. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. S. [...]w K. G. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją z dnia [...]r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G., na podstawie art. 66 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm) oraz art. 104 k.p.a., nakazał zarządcy budynku mieszkalnego położonego w K. G. przy ul. S. [...] - Spółce Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w K. G. - wykonanie w terminie do dnia [...]r. następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości: 1. odtworzenie powłoki klatki schodowej, 2. renowację stolarki okiennej, 3. remont kapitalny dachu, wymianę blacharki( rynny i rury spustowe), 4. wymianę pionu wodnego, 5. wymianę bramy wejściowej do budynku, 6. wzmocnienie ściany szczytowej kominowej, 7. uszczelnienie instalacji gazowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod ww. adresem, przeprowadzony został "dowód w postępowaniu". W trakcie oględzin zarządca obiektu przedłożył protokół przeglądu technicznego budynku mieszkalnego, protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej od kurka głównego do instalacji w mieszkaniach i lokalach użytkowych, protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, protokoły badania stanu izolacji przewodów ochronnych oraz skuteczności ochrony przeciwporażeniowej. Dalej organ stwierdził, że przedłożone dokumenty potwierdziły zasadność i konieczność wykonania wskazanych na wstępie robót budowlanych. Ponieważ, zdaniem organu, budynek przy ul. S. [...] znajduje się w złym stanie technicznym konieczne było zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji Zarządca nieruchomości Spółka Mieszkaniowa w K.G. Spółka z o.o. zakwestionowała ustalony w decyzji termin wykonania robót budowlanych, podnosząc, że ze względu na wysoki ich koszt Wspólnota Mieszkaniowa może je sfinansować w terminach określonych w dołączonej uchwale z dnia [...]r. Odwołujący się wskazał również, że w roku [...] r. Wspólnota dokonała naprawy pokrycia dachowego, który obecnie nie przecieka i nie ma potrzeby przeprowadzania remontu kapitalnego. Wniesiono 1 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 również o uchylenie obowiązku wymiany pionu wodnego, gdyż - jak stwierdzono -w [...] r. dokonano wymiany całego pionu wodnego i jest on w stanie technicznym dostatecznym. Jako niezasadny uznano obowiązek wymiany bramy wejściowej do budynku, skoro można ją naprawić. Ponadto poinformowano że wykonany już został obowiązek uszczelnienia instalacji gazowej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązków określonych w pkt 1 i 2 polegających na odtworzeniu powłoki klatki schodowej i renowacji stolarki okiennej i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określając jednocześnie nowy termin do dnia [...]r. W pozostałej części decyzję utrzymał zaś w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że kwestionowana decyzja uznana została za słuszną zarówno z punktu widzenia celowości jak i zgodności z przepisami prawa. Zdaniem organu nieodpowiedni stan techniczny budynku nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, dlatego skarżone rozstrzygnięcie znajduje swoją podstawę w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. Również ustalenie zakresu czynności nakazanych zarządcy zostało dokonane na podstawie "wyników wnikliwie przeprowadzonego postępowania, w szczególności -w oparciu o szereg bezspornych dowodów potwierdzających uchybienia w stanie technicznym poszczególnych części obiektu budowlanego". Pomimo takiej oceny organ uznał jednak za niecelowe nałożenie obowiązków dotyczących renowacji stolarki okiennej i odtworzenia powłoki klatki schodowej, gdyż - jak stwierdził -istniejący w tym względzie stan faktyczny nie narusza norm obowiązującego prawa. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w odwołaniu organ uznał je za bezzasadne, gdyż nałożenie obowiązków nastąpiło na podstawie niekwestionowanych przez strony dowodów w postaci protokołów kontrolnych oraz zawartych w nich szczegółowych wytycznych co do zakresu niezbędnych robót budowlanych. Biorąc pod uwagę wielkość robót jakie należało wykonać koniecznym było natomiast przysunięcie terminu wyznaczonego dla wykonania nałożonych obowiązków. Natomiast bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje kwestia wysokości kosztów jakie będą musiały być poniesione przy realizacji tych prac, gdyż 2 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 organy nie mogą kierować się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia argumentacją pozaprawną - taka jak zły stan majątkowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Mieszkaniowa Spółka z o.o. w K. G., podnosząc, że jako zarządca nieruchomości poinformowała o nałożonych obowiązkach Wspólnotę Mieszkaniową. Wspólnota nie kwestionuje samej konieczności wykonania nakazanych robót budowlanych lecz termin ich wykonania. Na podstawie swoich możliwości finansowych określiła ona realne terminy realizacji nałożonych obowiązków, co przedstawiono w załączonej do odwołania uchwale. Podkreślono, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. [...]jest małą wspólnotą i wszystkie uchwały podejmowane są jednomyślnie. Aby jednak wykonać określone decyzją roboty budowlane Wspólnota musi zgromadzić na ten cel środki finansowe w wysokości [...] zł. Podniesiono również, że organy nadzoru budowlanego usiłują wymusić na Spółce wykonanie robót w terminie do końca [...] r., co jest nierealne, gdyż przekraczają one zakres zwykłego zarządu i Zarządca musi na ich wykonanie uzyskać zgodę Wspólnoty, która dopiero utworzyła fundusz remontowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody i argumentację prawną zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując tych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Oznacza to, że 3 Sygn. Akt II SA/Wr 232/05 działając w granicach danej sprawy, ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. - niezależnie od zarzutów skargi - wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność przedstawionych wyżej orzeczeń zważyć należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie, jest przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U.z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), który zawiera normę umożliwiającą organom nadzoru budowlanego wydawanie nakazów mających na celu zapewnienie odpowiedniego, tj zgodnego z art. 61 Prawa budowlanego i z innymi przepisami, utrzymania obiektów budowlanych. Przepis ten funkcjonalnie powiązany jest zatem z przepisem art. 61 przywołanej ustawy, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Z przywołanych norm wynika również, że adresatem decyzji wydawanych w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymywanie obiektów budowlanych" może być więc wyłącznie właściciel (współwłaściciele) lub zarządca obiektów budowlanych. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. np. wyrok z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1597/97, LEX nr 47802). Zgodnie z art. 66 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) albo powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3) -właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Zacytowane brzmienie przepisu potwierdza zatem, że warunkiem jedynym i wystarczającym do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej, jest 4 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 stwierdzenie zaistnienia uchybień w korzystaniu z nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy narażone jest życie lub zdrowie lokatorów. Podzielić zatem należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r. (IV SA 1420/96, LEX nr 43224) z którego wynika, że "jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Trzeba jednak zauważyć, że w kolejnym orzeczeniu, dokonując wykładni przywołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa". Z poczynionych uwag wynika zatem, że w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane kompetentny organ powinien wskazać - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego - w jaki sposób ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów (i których), a w konsekwencji nałożyć odpowiedni do stwierdzonych naruszeń, obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga również, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu zawsze powinno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, dlatego rodzaj i zakres wystosowanych do właściciela lub zarządcy nakazów winien być uzależniony od konkretnych potrzeb - odpowiednio udowodnionych w materiale sprawy i wykazanych w uzasadnieniu decyzji przez organ. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wskazanym wymogom i dlatego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W osnowie decyzji w siedmiu punktach wymieniono obowiązki jakie zdaniem organu powinny być wykonane dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, oraz termin ich wykonania. Z treści decyzji nie wynika jednak na czym owe stwierdzone Sygn.akt II SA/Wr 232/05 nieprawidłowości polegają - czy mamy do czynienia z sytuacją określoną w pkt 1 , pkt 2 czy też w pkt 3 omawianego przepisu, czy też zdaniem organu stan faktyczny sprawy wyczerpuje wszystkie przesłanki określone w pkt 1-3 ust. 1 art. 66. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się jedynie do protokołów z przeglądu technicznego budynku, protokołu przeglądu technicznego instalacji gazowej oraz protokołów badania stanu izolacji przewodów ochronnych. Stwierdził również, że treść protokółu z oględzin potwierdziła konieczność i zasadność wykonania robót budowlanych zawartych w nakazie. Organ nie wyjaśnił jednak precyzyjnie jakiego rodzaju nieprawidłowości w stanie technicznym budynku stwierdził, jakie normy prawne te nieprawidłowości naruszają a wreszcie nie wykazał, że dla ich usunięcia nie wystarczą naprawy i wymiany ale konieczne jest przeprowadzenie remontów kapitalnych. Zdaniem Sądu nakazanie wykonania określonych czynności powinno być jak najmniej dotkliwe dla właściciela obiektu, dlatego jeżeli organ uznał za konieczne przeprowadzenie robót takich jak w osnowie decyzji, powinien swoje stanowisko w należyty sposób uzasadnić i udokumentować. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy protokół "z przeprowadzenia dowodu" (należy się domyślać, że chodzi o oględziny obiektu) nie potwierdza w sposób jasny i jednoznaczny stanowiska organu. Zauważyć też trzeba, że treść protokołu "z przeprowadzenia dowodu" jest bardzo lakoniczna. Ograniczona bowiem została zasadniczo do wypunktowania jakie dokumenty dotyczące stanu technicznego obiektu zostały przedłożone przez Zarządcę i nie zawiera żadnych własnych spostrzeżeń organu (z wyjątkiem adnotacji o zarysowaniach podsufitki nad klatką schodową). Zdaniem Sądu w taki sposób sporządzony dokument nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 68 k.p.a. W szczególności nie wynika z niego, co i w jaki sposób ustalono w wyniku przeprowadzonych czynności. Opierając się wyłącznie na treści protokołu można nawet domniemywać, że w ogóle nie przeprowadzono dowodu z oględzin, ograniczając się jedynie do zapoznania z dokumentami przedłożonymi przez Zarządcę. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przywołana zasada prawdy obiektywnej musi być również rozpatrywana przez pryzmat normy prawa 6 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 materialnego, gdyż przy jej pomocy organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i jakie dowody dla ich udowodnienia są potrzebne (jeżeli takiego udowodnienia wymagają). Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada z kolei na organ obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia i określa wymogi tego uzasadnienia. Powyższe reguły - jak wyże wykazano- niewątpliwie zostały przez organ pierwszej instancji naruszone. Akta sprawy wskazują również, że poza przedstawionymi uchybieniami w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro zatem, na mocy przywołanego przepisu, strona ma prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie, to obowiązkiem organu - zgodnie z art. 9 k.p.a. - jest pouczenie jej o tym prawie oraz wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu złożenia, w wyznaczonym terminie stosownego oświadczenia. Brak w aktach rozpoznawanej sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, upoważnia Sąd do stwierdzenia, że naruszono w powyższym zakresie art. 10 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy rozpoznając sprawę, zgodnie z zasadą ogólna dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzji organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Organ ten nie zatem poprzestać wyłącznie na kontroli decyzji pierwszej instancji i na odniesieniu się do zarzutów odwołania - aczkolwiek kwestii tych nie może pominąć. Działając w granicach przyznanych kompetencji organ odwoławczy ustala stan faktyczny sprawy, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, uwzględniając wszakże zmiany stanu faktycznego, które wystąpiły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a drugoinstancyjnej. W razie konieczności uprawniony jest zaś do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ( art. 136 k.p.a.). Rozpoznając zatem sprawę ponownie w jej całokształcie, organ odwoławczy winien odnieść się - dokonując oceny zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. - do 7 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 wszystkich zebranych w sprawie dowodów, jak też rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. To wszechstronne postępowanie było - zdaniem Sądu - konieczne również, dla wyjaśnienia tych zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w których wykazywano brak potrzeby wykonania określonych obowiązków takich jak remont kapitalny dachu (skoro w [...] r. dokonano jego naprawy doprowadzając do takiego stanu, że nie przecieka), wymiana pionu wodnego, czy zastąpienie wymiany bramy jej naprawą. Tymczasem, organ odwoławczy praktycznie w ogóle nie wyjaśnił tych kwestii - co zresztą na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji nie było możliwe. W takiej sytuacji, korzystając z art. 136 k.p.a. organ powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu wszechstronnego odniesienia się do zgłaszanych przez stronę uwag i wniosków oraz dokonania ich oceny w świetle przepisów prawa materialnego. Natomiast poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że powyższe zarzuty są bezzasadne, gdyż obowiązki zostały nałożone na podstawie "niekwestionowanych przez strony dowodów w postaci protokołów kontrolnych", w świetle przedstawionych wyżej uwag dotyczących naruszeń prawa jakie wystąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jest nieuzasadnione. Wyżej powiedziane prowadzi do wniosku, że w analizowanej sprawie znajduje zastosowanie stanowisko, według którego, jeżeli organ drugiej instancji nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r. , sygn akt II SA 1829/85, powołany w B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 537). Ponadto organ odwoławczy dokonując reformacji skarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia winien również wyjaśnić czy na tym etapie aktualny jest obowiązek uszczelnienia instalacji gazowej skoro w odwołaniu tym podniesiono, że został on już wykonany a od momentu dokonania przeglądu technicznego budynku, w którym to 8 Sygn.akt II SA/Wr 232/05 dokumencie wykazano taką konieczność, do momentu wydania decyzji ostatecznej upłynęło ponad pół roku. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania o których mowa w art. 145 § 1 Hit a przywołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do wskazanego przepisu, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej regulacji a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu.