II SA/Wr 232/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 101 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiocie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], AM-8, obręb [...] przy ul. R. [...] we W.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że brak jest przesłanek zawieszenia postepowania administracyjnego wskazanych w art. 97 § 1 i art. 98 k.p.a. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości na której samowolnie wybudowano obiekt nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu zawarto również pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia. Zażalenie na postanowienie wniosła K. R. podnosząc, że zniesienie współwłasności nieruchomości, w sytuacji gdy budynek został wybudowany na gruncie będącym przedmiotem współwłasności, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2013 r. W ocenie organu odwoławczego stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. możliwe jest wniesienie zażalenia jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania albo o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za niedopuszczalne uznano tym samym wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wskazując że stanowisko takie znajduje wsparcie w jednolitym obecnie orzecznictwie, które obszernie przytoczono. Organ zauważył również, że błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia nie kreuje prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. R. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie. Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zawieszenie postepowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, zmiana art. 101 § 3 k.p.a. w wyniku nowelizacji jest jedynie redakcyjna i polega na dodaniu słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie", co oznacza, że poszerzono jedynie katalog postanowień, od których przysługuje zażalenie. Nie dokonano natomiast jego ograniczenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Pełnomocnik uczestnika postepowania poinformował natomiast w piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r., że postępowanie o zniesienie współwłasności toczące się przed sądem powszechnym zostało zawieszone do czasu zakończenia postepowania w sprawie samowoli budowlanej. W kolejnym piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi (pismo z dnia 20 czerwca 2014 r.). Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. Sąd uwzględnił wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżącej oraz samej skarżącej o odroczenie rozprawy ze względu na stan jego zdrowia. Następnie, uwzględniając długość zwolnienia lekarskiego profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, wyznaczono termin kolejnej rozprawy na dzień 21 października 2014 r. O terminie rozprawy pełnomocnik został zawiadomiony w dniu 30 września 2014 r. Pismem z dnia 20 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy wskazując na kolizję z rozprawą przed Sądem Okręgowym w W., XXV Wydział Cywilny. Wobec zaistniałej kolizji rozpraw pełnomocnik oświadczył, że poprosił swojego mocodawcę o znalezienie substytuta i zapoznanie go z materią sprawy. Jednak według informacji jego klienta, osoba która znalazł, w dniu dzisiejszym oświadczyła, że się wycofała, co zmusza pełnomocnika do udziału w rozprawie, gdyż ma być na niej słuchany kluczowy świadek. W tej sytuacji nie jest w stanie znaleźć substytuta. Do powyższego wniosku nie dołączono żadnego dowodu dla potwierdzenia faktu kolizji rozpraw. Podczas rozprawy w dniu 21 października 2014 r. skarżąca oświadczyła, że jej pełnomocnik nie rozmawiał z nią na temat znalezienia pełnomocnika substytucyjnego i wniosła o uwzględnienie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł natomiast o oddalenie skargi. Sąd postanowił nie uwzględnić kolejnego wniosku o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej u.p.p.s.a ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 k.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W świetle powyższego, obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, CBOSA nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 411/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2101/12). Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/13, (dostępne w CBOSA), które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 k.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe potwierdza również uzasadnienie do projektu omawianej nowelizacji, w którym wskazano, że "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (zob. druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl). W konsekwencji uznać należało, jak zasadnie przyjął DWINB, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Stąd też niezbędne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Równocześnie sam fakt zawarcia w postanowieniu organu pierwszej instancji pouczenia o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia, nie przesądzało o dopuszczalności środka odwoławczego. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Gdańsku z 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00 (CBOSA nsa.gov.pl), pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących jest prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, że zarzuty dotyczące konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego będą mogły być skutecznie podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wtedy też organ odwoławczy będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie i określenia, czy przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzupełnieniu powyższych wywodów wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił kolejnego wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy mając na uwadze, że zgodnie z art. 109 u.p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W niniejszej sprawie rozprawa już została odroczona na wniosek pełnomocnika skarżącej oraz na wniosek samej skarżącej. Kolejną rozprawę Sąd wyznaczył z uwzględnieniem stanu zdrowia pełnomocnika skarżącej. Zawiadomienie o rozprawie doręczono mu w dniu 30 września 2014 r. zatem pełnomocnik dysponował odpowiednim czasem dla prawidłowego zorganizowania swojej pracy i w przypadku kolizji rozpraw pokierowania nią tak, aby zabezpieczyć interesy swoich mocodawców. Zauważyć przy tym należy że z pełnomocnictwa nie wynika ograniczenie prawa substytucji a znalezienie zastępstwa procesowego należy do profesjonalnego pełnomocnika a nie do jego mocodawców. Nadto profesjonalny pełnomocnik wnioskując o odroczenie rozprawy w żaden sposób nie uprawdopodobnił faktu kolizji rozpraw uniemożliwiającego jego udział w niniejszej sprawie, choćby przez dołączenie zawiadomienia o rozprawie kolizyjnej. Jednocześnie nie wskazał aby o terminie kolizyjnej rozprawy zawiadomiony był zbyt późno. W ocenie Sądu, zawiadomienie o terminie rozprawy w innej sprawie w innym mieście wysłane do pełnomocnika w odpowiednim terminie, nie stwarzało więc nadzwyczajnej przeszkody, której nie można przezwyciężyć, na przykład ustanawiając substytuta. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej miał w niniejszej sprawie dostatecznie dużo czasu do zapewnienia jej obrony, choćby przez złożenie odpowiednich pism procesowych. Oceniając złożony wniosek Sąd miał też na uwadze, sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 u.p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania (por. NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 258/11, LEX nr 1081010). Podsumowując dotychczasowe rozważania uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.