II SA/Wr 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp.j. na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie poinformowania skarżącej spółki na podstawie art. 237 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] grudnia 2016 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) zł. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...].12.2016 r. spółka [...] sp. j. wniosła do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 227 k.p.a., skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB). W piśmie tym spółka, powołując się na nieprawidłowości związane z doręczeniem decyzji PINB nr [...] z dnia [...].09.2012 r., wniosła o stwierdzenie jej nieistnienia. W tym zakresie wskazała, że stwierdzenie nieistnienia decyzji może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie. Pismem z dnia [...].01.2017 r. DWINB poinformował spółkę o braku podstaw do podjęcia przez ten organ interwencji w trybie postępowania skargowego względem PINB. Wyjaśniono również, że z uwagi na niewykonanie nakazu wynikającego z decyzji PINB nr [...], prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec spółki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, które dotyczyły nieprawidłowego doręczenia decyzji nr [...] osobie nieuprawnionej, DWINB poinformował, że w trybie skargowym nie jest właściwy do merytorycznej oceny działań podejmowanych przez organ I instancji. Wskazał, że organem właściwym do wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia decyzji nr [...] oraz stwierdzenia jej nieistnienia jest PINB, w związku z tym przekazał skargę temu organowi do jej rozpoznania. W dniu [...].01.2018 r. PINB zawiadomił spółkę w trybie art. 237 k.p.a. o braku stwierdzenia nieprawidłowości uprawniających do uznania decyzji nr [...] jako nieistniejącej. W tym zawiadomieniu organ wskazał, że decyzja nr [...] jest ostateczna, wydano ją w istniejącym postępowaniu administracyjnym. Zawiera ona wszystkie konstytutywne elementy, nie zalega w aktach sprawy, ale została doręczona na adres siedziby spółki. Jej prawidłowość została zweryfikowana w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jako przedmiot postępowania nadzwyczajnego została poddana kontroli przez sądy administracyjne obu instancji. W ocenie PINB, powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja nr [...] jest ostateczna i istniejąca w obrocie prawnym. W piśmie z [...].02.2018 r. zatytułowanym jako: "Skarga na rozstrzygnięcie PINB odmawiające stwierdzenia nieistnienia decyzji jako czynności za zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa", skarżąca spółka wniosła o jego zmianę bądź uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że podjęte przez PINB rozstrzygnięcie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i wobec tego podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołując się na piśmiennictwo w zakresie zaskarżalności czynności materialno-technicznych, skarżąca strona wyraziła przekonanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z [...].01.2018 r., którym odmówiono stwierdzenia nieistnienia decyzji nr [...] należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej i tym samym może ono być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, takie rozstrzygnięcie spełnia wszystkie przesłanki, które składają się na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a także charakteryzuje się podwójną konkretnością, gdyż jest skierowane do konkretnego adresata, znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji prawnej. Ponadto posiada publicznoprawny charakter, jest bowiem sprawą z zakresu administracji publicznej oraz zostało skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu akt. W przekonaniu skarżącego, została również spełniona przesłanka odnosząca się do genezy powstania obowiązku, ponieważ uprawnienie lub obowiązek, obejmującym kognicję innych aktów lub czynności z zakresu administracji, może wynikać również pośrednio z przepisu prawa. W konsekwencji, okoliczność, że w omawianym stanie faktycznym obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio z przepisu prawa nie powoduje, że przesłanka ta została niezrealizowana. Również fakt, że rozstrzygnięcie zapadło w wyniku skargi na działalność PINB, nie skutkuje brakiem kognicji sądu administracyjnego, ponieważ skarga dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków spółki. W przekonaniu skarżącej strony, PINB wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, a tryb w jakim ono zapadło, nie powinien mieć znaczenia w kontekście dopuszczalności skargi do sądu. W dalszej części skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie twierdzenia dotyczącego nieskuteczności doręczenia decyzji nr [...] i wynikających z tego faktu konsekwencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie PINB, skarga nie może stanowić przedmiotu merytorycznej oceny przez sąd administracyjny ze względu na to, że nie podlega jego kognicji. Pismo spółki z [...].12.2016 r. wyczerpuje bowiem znamiona skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. i zostało rozpoznane w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. Z tego względu spółka wniosła skargę na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, skierowane do niej na podstawie art. 237 k.p.a. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej go odpowiedzi. W analizowanym przypadku skarżąca uprawnienia do złożenia skargi upatruje w brzmieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając stanowisko PINB wyrażone w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, stanowisko PINB nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto wskazany przepis wprost wyklucza możliwość kontroli sądowej stanowiska PINB wyrażonego po przeprowadzeniu uproszczonego postępowania skargowego. Skoro stanowisko PINB w zakresie ustosunkowania się do zarzutów skargi zostało zajęte po przeprowadzeniu uproszczonego postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., to nie podlega ono (zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona skarżąca oczekiwała aby organ nadzoru budowlanego ugruntował prawnie jej przekonanie o tym, że decyzja nr [...] - z powodu braku jej prawidłowego doręczenia - została uznana za tzw. decyzję nieistniejącą (actus non existens). Przedmiotem skargi strona uczyniła nie bezpośrednio ten akt, lecz stanowisko w tej kwestii, które PINB zawarł w zawiadomieniu z dnia [...].01.2018 r. Skierowane do spółki pismo zostało sporządzone w odpowiedzi na skargę złożoną na działalność PINB. Podmiot ten został zobowiązany przez DWINB do zbadania okoliczności dotyczących sposobu doręczenia decyzji nr [...] z dnia [...].09.2012 r. w aspekcie ewentualnego uznania jej za akt nieistniejący. Wyrażonemu w tej kwestii stanowisku PINB nadał formę zawiadomienia sporządzonego na podstawie art. 237 k.p.a. Skarżąca strona uznając to stanowisko za rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieistnienia decyzji, zakwalifikowała je za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i wobec tego podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według sądu rozpoznającego niniejszą skargę, zaskarżona czynność nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem postanowiono, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." Podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność mogły być uznane za podlegające kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być aktami lub czynnościami, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienie NSA z dnia 12.03.2013 r., I OSK 318/13). Zaznaczyć następnie należy, że ww. przepis komentowany jest piśmiennictwie w ten sposób, że jego aktualne brzmienie nie daje już podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrażany jest pogląd, że jego treść wyłącza rozszerzającą interpretację aktów i czynności przesądzając, że zakresem tym objęte są akty oraz czynności z zakresu administracji publicznej o charakterze materialnoprawnym, z wyłączeniem aktów i czynności o charakterze procesowym. Chodzi bowiem o akty i czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nowa regulacja expressis verbis wyłącza akty i czynności o charakterze procesowym (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 110-113). Z powyższego wynika jednoznacznie, że stanowisko PINB zawarte w piśmie z dnia [...].01.2018 r. nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono charakteru władczego i nie dotyczy (nie kształtuje) uprawnień lub obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi ono zwłaszcza źródła obowiązków o charakterze materialnoprawnym, które organ mógłby dochodzić od spółki. Sporne zawiadomienie wskazuje jedynie na brak stwierdzenia przez PINB okoliczności pozwalających na uznanie decyzji za akt nieistniejący. W tym znaczeniu, wbrew stanowisku skarżącej strony, zawiadomienie nie zawiera rozstrzygnięcia, rozumianego jako odmowa stwierdzenia nieistnienia decyzji. Skoro nie dotyczyło ono przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa, to nie mieści się ono w zakresie kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aprobując natomiast stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone stanowisko zostało podjęte w uproszczonym postępowaniu o charakterze administracyjnym – uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie reprezentowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 125/16). Przyjmuje się bowiem, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. W realiach badanej sprawy, rozważając możliwość kwalifikacji stanowiska organu administracji za jeden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., nie można pominąć oceny zaskarżonego do Sądu pisma w kontekście żądania spółki, które dotyczy uznania decyzji nr [...] za akt nieistniejący. Niewątpliwie ocena dopuszczalność sądowej kontroli stanowiska organu wyrażanego w tym przedmiocie powinna uwzględniać jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o tym, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14.04.2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W kontekście prowadzonego w tym miejscu wywodu, a także dostrzegając podejmowane przez stronę skarżącą próby wzruszenia ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia [...].09.2012 r., nie można pominąć wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z tą zasadą, decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i przypadkach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Ze względu na rangę zasady zaufania obywatela do państwa należy przyjąć, że wszelkie odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej powinny być wyraźnie przewidziane w ustawie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na brak w k.p.a. rozwiązań normatywnych, które wprost przewidywałyby możliwość uznania za nieistniejący aktu pochodzącego od organu administracji publicznej. W literaturze przedmiotu przyjęte zostało, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 296-297). W takiej sytuacji stwierdzenia, że otrzymane przez obywatela pismo jest nieaktem, będzie mógł dokonać każdy organ państwowy i w każdym czasie. Według S. Gajewskiego, A. Jakubowskiego, w państwie praworządnym, takie stwierdzenie może nastąpić, po pierwsze przez złożenie odwołania, po drugie, istnieje możliwość zwrócenia się do organu któremu można taki akt przypisać o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), po trzecie, skuteczną metodą zdobycia urzędowego potwierdzenia, że dana decyzja jest nieaktem, pozostaje droga sądowoadministracyjna. W tym ostatnim przypadku należy wnieść na ów potencjalny nieakt skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013, nr 6, s. 85-86). W świetle przedstawionego stanowiska należy rozważyć, czy pismo z dnia [...].01.2018 r. nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest wszak jednolity pogląd co do tego, że to nie forma ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15.06.2012 r., sygn. akt II OSK 497/11). Gdyby nawet przyjąć, że pismo PINB powinno zostać kwalifikowane za postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., to zgodnie z brzemieniem § 2 tego przepisu, na wydane na tej podstawie postanowienie służy zażalenie. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wyczerpanie drogi zażalenia. Jak stanowi art. 53 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Wówczas przedmiot skargi do sądu administracyjnego stanowić będzie rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji. Niewykorzystanie przez stronę z takiego środka zaskarżenia powoduje, że złożona do sądu administracyjnego skarga musi zostać oceniona jako niedopuszczalna, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedstawionych względów jest oczywistym, że zawiadomienie z dnia [...].01.2018 r. nie jest żadnym z pozostałych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Skoro poza kontrolą Sądu była ocena zapatrywania spółki co do decyzji mającej pozór aktu administracyjnego, ocena w niniejszej sprawie dotyczyła wyłącznie tego czy zaskarżona czynność organu administracji mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.), z tego względu należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Czyni to skargę niedopuszczalną, którą należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym postanowiono w pkt I sentencji. Natomiast pkt II sentencji postanowienia ma podstawę w art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., który obliguje Sąd do zwrotu całego uiszczonego wpisu sądowego, gdy skarga podlega odrzuceniu.