II SA/Wr 233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Sz. P. na podstawie art. 93 ust. 2a, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 kpa, na wniosek skarżących T. i K. H. zatwierdził podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 2.4740 m², położonej w Sz. P. przy ul.[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr[...], będącej współwłasnością T. i K. H., przedstawiony na mapie projektu podziału wykonanej przez geodetę uprawnionego R. M. Burmistrz Sz. P. podał, że w wyniku podziału powstały działki nr [...] o powierzchni 763 m² i nr [...] o powierzchni 23977 m² oraz ustalił termin na przeniesienie praw własności do wydzielonej działki gruntu nr [...] do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podział działki nr [...] jest zgodny z przepisami odrębnymi, co zostało wykazane w postanowieniu Burmistrza Sz. P. nr [...] z dnia [...] r. Dla działki brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a od dnia [...] r., kiedy to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sz. P. utracił swą ważność, nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Podnosząc następnie, że załączony projekt podziału nieruchomości wykonany przez geodetę uprawnionego R. M. przyjęto w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. w dniu [...] r. pod numerem ewidencyjnym[...], Burmistrz Sz.P. wskazał, że podziału działki nr [...] dokonano celem zbycia wydzielonej działki nr [...] na rzecz Gminy Sz. P. w celu poszerzenia działki drogowej nr[...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł W. H. Podniósł, że kwestią zasadniczą dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego jest ustalenie prawidłowego kręgu stron tego postępowania. Wskazał, iż w sprawie tej organ przyjął, że stronami są małżonkowie T. i K. H. oraz W. H., dopuszczony do udziału w postępowaniu w następstwie wniosku z dnia [...] r. Następnie opisał stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej KW Nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J.G. i wskazał, że w dziale II jako współwłaściciele wpisani są T. i K. H. na podstawie umowy z dnia [...] r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków (t.jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 z późn. zm.), zaś w dziale III księgi znajduje się wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wobec prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. sygn. akt[...], z którego wynika, że prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w Sz. P. na skutek dziedziczenia po poprzednim współwłaścicielu nieruchomości W. H. nabyli żona spadkodawcy E. H. oraz dzieci W. H., K. H. i M. H. Odwołujący się podniósł, że wciąż nierozstrzygnięta pozostała kwestia, komu przysługuje prawo własności wymienionej nieruchomości. Stwierdził, iż powyższe okoliczności mają znaczenie w sprawie, gdyż wskazują na przedwczesność kwestionowanej decyzji, bowiem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości niezbędnym jest ostateczne rozstrzygnięcie, komu przysługuje własność podlegającej podziałowi nieruchomości i kto w konsekwencji legitymowany jest do zbycia części podzielonej nieruchomości na rzecz Gminy Sz. P. W. H. podniósł ponadto, że wydanie decyzji przed ostatecznym wyjaśnieniem tej kwestii może – w razie stwierdzenia przez sąd powszechny, iż prawo własności przysługuje innym osobom niż T. i K. H. – skutkować powstaniem szeregu roszczeń tak odszkodowawczych, jak i zmierzających do unieważnienia umowy zawartej na podstawie nieprawidłowej decyzji Burmistrza Sz. P. Burmistrza Sz. P. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 § 1 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. T. i K. H. złożyli w Urzędzie Miejskim w Sz. P. pismo z dnia [...] r. o następującej treści: "W związku z zamianą nieruchomości wyrażam zgodę na podział mojej nieruchomości – działki nr [...] i nr [...] i upoważniam Gminę Sz. P. do dokonania podziału". Samorządowe Kolegium stwierdziło, że z pisma Burmistrza Sz.P. z dnia [...] r. wynika, iż to pismo uznano za wniosek o podział wymienionych w nim działek gruntu. Natomiast T. i K. H. na wezwanie organu odwoławczego o wyjaśnienie intencji ich pisma z dnia [...] r., w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnili, iż w piśmie tym wyrazili zgodę na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu. Kolegium wywiodło, że z treści skarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na wniosek T. i K.H. Podniosło, że z odpisu zwykłego księgi wieczystej sporządzonego według stanu z dnia [...]r. przesłanego przez T. i K. H. wynika, iż są oni współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne z zabudowaniami o powierzchni 4,4957 ha, składającej się z 4 działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...]. W dziale III tej księgi wpisane jest m.in. ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wobec śmierci W. H. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w J.G. z dnia [...] r. sygn. akt[...]. Z kolei z dołączonego do odwołania odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. Dz. Kw [...] wynika, że spadek po W. H. nabyli E. H., W.H., K.H. i M. H.. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższego W.H. wywodzi swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu podziałowym na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego podkreśliło, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i są to dwa różne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniosło następnie, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 304, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996). Zaznaczając, że według przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o zatwierdzenie projektu podziału może wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tylko bowiem w ich sferze prawnej decyzja o podziale wywiera określone skutki prawne polegające w szczególności na przyznaniu korzyści polegającej na tym, że stają się właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości składającej się z większej ilości działek, niż byli do momentu podziału. Organ II instancji podkreślił przy tym, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie powoduje żadnych zmian w sferze prawa własności, poza przypadkiem wskazanym w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w przedmiotowej sprawie nie zachodził. Kolegium podniosło, że z wyjaśnień T. i K. H., złożonych w toku postępowania odwoławczego, wynika, iż pismem z dnia [...] r. wyrazili oni zgodę na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu. W ocenie organu II instancji, w tej sytuacji brak jest ich wniosku o podział działki gruntu oznaczonej nr[...]. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem w przedmiotowej sprawie w myśl art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego mogła pochodzić wyłącznie od strony, to jest właścicieli działki nr[...]. Oznacza to, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte. Przywołując art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania, a zatem należy przyjąć, że w tym zakresie zastosowanie ma art. 105 kpa. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zatem, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. organ II instancji wywodził, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy, gdy było ono od początku bezprzedmiotowe, bowiem nie zostało skutecznie wszczęte. Na powyższą decyzję T. H. i K. H. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a nadto o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na ich rzecz kosztów postępowania. Powyższej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa w związku z art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Sz. P. z dnia [...] r. nr [...] jest W. H., pomimo że osoba ta nie posiada tytułu prawnego do stanowiącej przedmiot podziału nieruchomości, a tym samym nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi T. i K. H. podkreślali, że z zapisów działu II księgi wieczystej wynika, iż są oni jedynymi właścicielami działki nr[...]. Przyznając, że okolicznością bezsporną jest, iż w księdze wieczystej istnieje wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, stwierdzili, że okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych jako strony postępowania działowego. Wywodzili, że skutkiem takiego wpisu jest wyłączenie rękojmi wiary ksiąg wieczystych, która – stosownie do art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – może mieć jedynie znaczenie w przypadku zbycia nieruchomości osobom trzecim. Powołując się na stanowisko doktryny podnieśli, że ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym "wyłączając rękojmię przeciwko prawu wpisanemu nie ustanawia rękojmi dla prawa zabezpieczonego, którego nabycie jest osłonięte dopiero z chwilą jego ujawnienia, a nie od chwili wpisania ostrzeżenia". Wywiedli, że ostrzeżenie nie rodzi żadnych uprawnień dla osób, na rzecz których zostało ono zamieszczone, a osoby takie uzyskują konkretne prawa dopiero z chwilą ich ujawnienia w księdze wieczystej i dopiero od tego momentu mogą uzyskać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślając, że zapisy księgi wieczystej nie ujawniają prawa własności W. H. do przedmiotowej nieruchomości skarżący stwierdzili, że brak jest normy prawnej wskazującej na jego prawo do dysponowania nieruchomością i nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało, że organ I instancji dopuścił W. H. "do postępowań w sprawie podziałów działek gruntu nr [...] i nr [...] na prawach strony", a więc jego pełnomocnik mógł złożyć skutecznie odwołanie, a ponadto "z wyjaśnień złożonych przez T. i K. małż. H. wynika bezspornie, iż wolą ich nie było wnioskowanie o podział działki nr [...] (...). Ich wolą było dokonanie podziału tej działki z urzędu, o czym stanowi art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik W.H. wniósł o oddalenie skargi. Polemizując z argumentacją zawartą skardze i popierając stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji wywodził, że W.H. ma status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy W. H. miał przymiot strony w postępowaniu w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości i – w konsekwencji – czy mógł on skutecznie złożyć odwołanie od decyzji podjętej przez organ I instancji. Zauważyć przy tym wypada, że skarżący w istocie nie kwestionują merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a więc nie polemizują ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., że w tej sprawie w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego mogła pochodzić wyłącznie od strony, to jest właścicieli działki nr[...], a także, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, co sprawia, że było ono od początku bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Rozważenia wymaga zatem, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. prawidłowo uczyniło rozpoznając merytorycznie odwołanie W. H. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie kwestionując stanowiska skarżących, że z zapisów działu II księgi wieczystej wynika, iż są oni jedynymi właścicielami działki nr[...], zauważyć wypada, co zresztą – jak przyznają sami skarżący – w sprawie tej jest okolicznością bezsporną, iż w księdze wieczystej istnieje wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wbrew jednak stanowisku skarżących stwierdzić należy, że okoliczność ta – w świetle postanowień Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] i z dnia [...] r. sygn. akt Dz. Kw[...], Kw[...]– nie pozostaje bez wpływu na ustalenie kręgu osób, którym w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał status strony. Niezależnie od faktu, że organ I instancji dopuścił W. H. "do postępowań w sprawie podziałów działek gruntu nr [...] i nr [...] na prawach strony", zauważyć wypada, że W. H. wywodzi ponadto swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu w charakterze strony z treści przywołanych wyżej postanowień Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...] r. sygn. akt Dz.[...] , Kw[...] . Z postanowienia Sądu Rejonowego w J.G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] wynika, że na skutek dziedziczenia ustawowego po W. H. udział w nieruchomości położonej w Sz. P. przy ul. Dz. [...] nabyli żona spadkodawcy E. oraz jego dzieci W., M. i K.– po jednej czwartej części każde z nich. Natomiast w motywach postanowienia Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. sygn. akt Dz. Kw[...], Kw[...], oddalającego wniosek o wykreślenie ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w kw[...], podano, że istnieją dwa różne tytuły stwierdzające prawo do tej samej nieruchomości na rzecz różnych osób, to jest wyżej wymienione postanowienie Sądu Rejonowego w J.G. z dnia [...]r. sygn. akt [...] oraz akt własności ziemi wydany dnia [...]r., mocą którego prawo własności całej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] nabyła wyłącznie E. H., a umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] r. Rep.A nr [...] K. i T. małżonkowie H. nabyli nieruchomość objętą tą księgą wieczystą od E. H. W tej sytuacji podstawą do przyjęcia, że W. H. ma status strony w przedmiotowym postępowaniu była treść przywołanych wyżej postanowień Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., a nie ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro bowiem z treści wyżej wymienionych postanowień Sądu Rejonowego w J. G. wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości są skarżący, czy również inne osoby, to tym "innym osobom" wyraźnie, imiennie wymienionym w postanowieniu sądu powszechnego także przysługiwał status strony. Decyzja dotycząca podziału przedmiotowej nieruchomości może bowiem dotyczyć ich interesu prawnego. Statusu tego zostałyby pozbawione dopiero w sytuacji, w której sąd powszechny prawomocnie ustaliłby, że nie są one właścicielami (współwłaścicielami) wspomnianej nieruchomości pomimo, iż są spadkobiercami W. H. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie została do czasu podjęcia zaskarżonej decyzji prawomocnie rozstrzygnięta kwestia, komu przysługuje prawo własności wymienionej wyżej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. słusznie więc uczyniło rozpoznając merytorycznie odwołanie W. H. Oceniając kontrolowaną decyzję niezależnie od granic skargi stwierdzić należy, iż zawarte w niej merytoryczne rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem – jak trafnie wywiodło Kolegium – skoro pismo skarżących z dnia [...]r. nie było wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, a jedynie zawierało ich zgodę na dokonanie takiego podziału z urzędu, to organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego "na wniosek skarżących T. i K. H.". Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, co sprawia, że było ono od początku bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.