II SA/Wr 2330/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia [...], nie stwierdził u H. R. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Organ ustalił, że H. R. od roku 1985 do roku 2000, kiedy to przeszedł na rentę, pracował w A S.A. w O. - Wydział w K., na stanowisku spawacza. H. R. został poddany badaniom przeprowadzonym w Instytucie Medycyny Pracy w S., który nie rozpoznał uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Stwierdził u badanego niedosłuch obustronny typu odbiorczego, z przesunięciem progu słuchu dla UP - 25 dB, dla UL - 31 dB. Na podstawie tych ustaleń wywiódł wniosek, iż stopień obniżenia czułości słuchu ucha lepiej słyszącego nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej, zatem słuch uznano za społecznie wydolny. W odwołaniu od powyższej decyzji H. R. podniósł, że w trakcie wykonywania pracy, stale narażony był na "intensywny hałas". Przy ocenie wystąpienia choroby zawodowej musi być spełniony jedynie obowiązek występowania czynników szkodliwych (np. hałasu) a nie przekroczenie ustalonych dla nich norm. Stwierdzenie przez organ, iż słuch, w jego przypadku, jest społecznie wydolny należy ocenić jako wysoko krzywdzące, gdyż z powodu utraty słuchu musi korzystać ze słuchawek i został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na orzeczenia trzech upoważnionych do orzekania jednostek, a to [...] Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodka w K. z dnia 31 stycznia 2002 r., Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z listopada 2001 r. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 1 lipca 2002 r., które przesądziły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Oprócz opinii Instytutu w S. uznano również za podstawę decyzji opinię Instytutu w Ł., który orzekł, że ubytek słuchu H. R. ma lokalizację pozaślimakową, co nie jest charakterystyczne dla skutków przewlekłego narażenia na hałas. Zdaniem organu, dokumentacja lekarska upoważniała do stwierdzenia, że ubytek słuchu odwołującego się , zarówno pod względem lokalizacji, jak i wielkości, nie spełnia kryterium diagnostyczno - orzeczniczego, warunkującego rozpoznanie choroby zawodowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, H. R. zakwestionował prawidłowość decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. Podkreślił, iż podczas pracy narażony był na hałas, zapylenie, sztuczne oświetlenie, gwizdy turbin. Obustronny niedosłuch został spowodowany działaniem czynników szkodliwych, występujących w środowisku pracy, zatem uzasadnione jest prawo żądania uznania jego schorzenia za chorobę zawodową. Ponadto powtórzył wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Stosownie do tego przepisu, stwierdzenie choroby zawodowej winno nastąpić gdy spełnione są łącznie następujące, trzy przesłanki: - wystąpienie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, - rozpoznanie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, - zaistnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi a rozpoznaną u pracownika chorobą. Postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia przebiegu i warunków pracy zawodowej wskazuje, że H. R., wykonując przez 15 lat pracę spawacza w warunkach stałego hałasu, narażony był na ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Upoważnione do orzekania, na podstawie § 7 rozporządzenia, jednostki rozpoznały u skarżącego niedosłuch obustronny typu odbiorczego, jednak różne były powody, dla których odmówiono uznania tego schorzenia za chorobę zawodową, wymienioną pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Analiza treści orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. prowadzi do wniosku, że nie wykluczono w sposób jednoznaczny związku przyczynowego choroby słuchu z hałasem w jakim przyszło pracować skarżącemu, lecz ze względu na mały stopień uszczerbku (ucho prawe - 25 dB, ucho lewe - 31 dB) i, jak to określono "społeczną wydolność słuchu", Instytut nie uznał rozpoznanego schorzenia za chorobę zawodową. Zupełnie inną opinię wydał instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz [...] Centrum Medycyny w P. - Ośrodek w K. Te dwie jednostki zakwestionowały, by obustronny niedosłuch skarżącego wywołany był działaniem hałasu. Wskazano na pozaślimakową lokalizację ubytku słuchu, co nie jest charakterystyczne dla skutków przewlekłego narażenia na ten szkodliwy czynnik. Ustalenie to wykluczyło możliwość uznania stwierdzonej choroby za chorobę zawodową. Dysponując takim materiałem dowodowym, organ odwoławczy błędnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i wydał decyzję odmowną, przy czym jako podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął wszystkie opinie, choć - jak wykazano wyżej - pozostają one we wzajemnej sprzeczności. Działając w ten sposób, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny doprowadził do sytuacji, w której podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest - z jednej strony - brak koniecznego dla uznania za chorobę zawodową związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a czynnikiem szkodliwym, zaś ze strony drugiej - uznanie, że co prawda związek ten istnieje, jednak ubytek słuchu jest zbyt mały do przyjęcia, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z chorobą zawodową. Oparcie się na tak różnych opiniach należy uznać za niedopuszczalne dodatkowo z tego powodu, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, brak było podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, ze względu na stopień tego uszkodzenia. W tym miejscu koniecznym jest przytoczenie szczególnie trafnego fragmentu argumentacji, jaka legła u podstaw stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy, zwłaszcza, że argumentacja ta dotyczy także rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który co prawda nie oparł się na różnych w swojej ocenie opiniach i nie popadł tym samym w wewnętrzną sprzeczność, jednak popełnił błąd uznając, że stwierdzona wielkość ubytku słuchu H. R. nie upoważnia do uznania schorzenia za chorobę zawodową. Sąd Najwyższy przyjął mianowicie, że "stosownie do § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych: -Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniami czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Wynika stąd, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować :"uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza (...) pozostaje w sprzeczności z prawem. (...) resortowe zalecenia metodologiczne nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego" ( patrz także: wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98; wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 ). W rozpatrywanej sprawie organ dysponował sprzecznymi ze sobą orzeczeniami lekarskimi, nie oznaczało to jednak, że był bezwzględnie związany ich treścią. Wręcz przeciwnie, mógł oprzeć się na jednej z opinii, tłumacząc powody odrzucenia drugiej. Mógł zwrócić się o uzupełnienie opinii, w końcu nie była też wykluczona możliwość skorzystania z opinii kolejnej. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), a więc także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika, by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby (patrz wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 - LEX nr 45833, w którym stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone"). Przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego wydaję się także konieczne i z tego powodu, że Instytut w S. nie dysponował pełną dokumentacją w sprawie, w tym opinią Instytutu w Ł. Taki wniosek nasuwa się po analizie nadesłanych, być może niepełnych akt sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, by zapewniono skarżącemu możliwość ponownego badania w trybie odwoławczym (§ 9 rozporządzenia). Zważywszy na powyższe Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają § 1 ust 1, § 9 i § 10 rozporządzenia a także przepisy procedury administracyjnej, tj. art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wykazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem decyzje obu instancji należało uchylić, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań z uwzględnieniem regulacji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), który przesądza, że do spraw rozpoczętych przed dniem wejścia tego rozporządzenia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe.