II SA/Wr 234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: apl. prok. Małgorzata Maślankowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla decyzje I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] skarżąca M. K. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. L. [...], gmina Ż. Skarżąca oświadczyła, że jest wraz z J. F. współwłaścicielem nieruchomości przy ul. L. [...] w T., wszelkie zabudowania na działce nr 66 są wspólne oraz że nie wyraża zgody na wyburzanie budynku gospodarczego i zmianę miejsca wjazdu na wspólne podwórko. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. L. [...], gmina Ż., wszczęte na wniosek skarżącej M. K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie stanowił współwłasności, bowiem: "Zgodnie z oświadczeniem Pana J. F. budynek ten został wybudowany przez jego ojca, oświadczenie to potwierdziło własnoręcznymi podpisami sześciu mieszkańców T.". Ponadto inwestor przedłożył kopię zgłoszenia przystąpienia do robót rozbiórkowych oraz opinię o stanie technicznym budynku gospodarczego, opracowaną przez mgra inż. B. K., zgodnie z którą budynek nadawał się do rozbiórki, ze względu na stan zagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. oraz jej pełnomocnik adw. J. P. W swoim odwołaniu skarżąca podniosła, że zgłoszenie inwestora nie spełniało wymogów formalnych i ze względu na brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością J. F. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] otrzymał "odmowną odpowiedź". Mimo to inwestor wyburzył budynek gospodarczy, zburzył mur ogrodzeniowy i zlikwidował wjazd na posesję. Zdaniem skarżącej, powołującej się na opinię – oświadczenie mgr inż. arch. K. K.-H., stan przedmiotowego budynku przed rozbiórką był dobry. Budynek nie groził zawaleniem i nadawał się do remontu. Stanowił on współwłasność, a organ I instancji nie wskazał na podstawie jakich dowodów uznał inaczej. Pełnomocnik skarżącej polemizując ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie stanowił współwłasności, wskazywał na zapis w księdze wieczystej, zgodnie z którym nieruchomość przy ul. L. [...] w T. stanowi współwłasność M. K. i J. F. w częściach równych. Zarzucił ponadto, że decyzja z dnia [...] nie została przedłożona oraz że organ I instancji zaniechał wyjaśnienia i ustosunkowania się do okoliczności podanych przez skarżącą w piśmie z dnia [...]. Podkreślił, iż w dniu [...], a więc w dniu rozpoczęcia samowoli budowlanej, na miejsce zdarzenia przyjechali funkcjonariusze policji, polecając "wstrzymanie jakichkolwiek prac do czasu uzyskania pozytywnej na rozbiórkę decyzji". Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że bez znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia pozostaje zarzut dotyczący bezskuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki, bowiem niezależnie od okoliczności, czy roboty budowlane zrealizowano legalnie, czy też bez skutecznego zgłoszenia, przedmiotowy budynek przestał istnieć, w związku z czym brak jest możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż nie istnieje przedmiot postępowania, co do którego możliwe byłoby podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, że art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza rozpoczęcie robót rozbiórkowych przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia, jeżeli mają one na celu uniknięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazując na przedłożoną przez inwestora opinię o stanie technicznym budynku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że pomimo braku zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, inwestor był upoważniony, z mocy prawa, do przystąpienia do robót rozbiórkowych, a fakt naruszenia w toku robót rozbiórkowych prawa współwłaścicielki nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego. Organ zaznaczył, że kwestie naruszenia własności i związane z tym roszczenia mogą być dochodzone wyłącznie w toku postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na powyższą decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 12, 35 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 105 § 1 i 3 kpa. Wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skargi M. K. wywodziła, że w sprawie tej bezprzedmiotowość nie zachodzi, a organ II instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął dowody i argumenty przywoływane w odwołaniu. Zarzuciła, iż nie wyjaśniono faktycznego przebiegu zdarzenia, nie uwzględniono treści księgi wieczystej. Skarżąca podkreśliła, że w jej podaniu z dnia [...] była mowa nie tylko o budynku gospodarczym, ale i o zamiarze przeniesienia wjazdu, przy czym organy I i II pomijają milczeniem fakt, iż rozbiórka budynku połączona była z likwidacją murowanego ogrodzenia nieruchomości od strony ulicy. Podtrzymując pozostałe argumenty zawarte w odwołaniu zarzuciła, iż zaniechano także podjęcia decyzji w zakresie odpowiedzialności dokonującego samowoli budowlanej (art. 90 prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. W myśl ust. 2 tego artykułu, rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 3 art. 31 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli rozbiórka tych obiektów: 1) może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub 2) wymaga zachowania warunków, od których spełnienia może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką. Stosownie do ust. 4 omawianego artykułu, właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych. Zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wbrew nakazom wynikającym z powyższych przepisów organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, a w motywach podjętych decyzji nie zawarły wszystkich niezbędnych elementów. W szczególności w decyzjach organów obu instancji brak jest ustalenia, czy przedmiotowy budynek był obiektem, na którego rozbiórkę wymagane było zgłoszenie, czy też pozwolenie, a przyjęte stanowisko, że konieczne było jedynie zgłoszenie nie jest w żaden sposób uzasadnione. Rozpatrując niniejszą sprawę organy skoncentrowały się jedynie na budynku gospodarczym, pomijając wskazywaną również przez skarżącą kwestię przeniesienia wjazdu oraz fakt, że rozbiórka budynku połączona była z likwidacją murowanego ogrodzenia nieruchomości od strony ulicy. Nie odniosły się przy tym do podnoszonych przez skarżącą zarzutów i argumentów. Stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, pozwalające na rozpoczęcie robót rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, organ II instancji nie ustosunkował się do treści dołączonego do odwołania skarżącej oświadczenia mgr inż. arch. K. K.-H. z dnia [...], z którego wynikało, że stan techniczny przedmiotowego budynku przed rozbiórką był dobry. Nie można ponadto uznać za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego, że bez znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia pozostaje zarzut dotyczący bezskuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki, bowiem niezależnie od okoliczności, czy roboty budowlane zrealizowano legalnie, czy też bez skutecznego zgłoszenia, przedmiotowy budynek przestał istnieć, w związku z czym brak jest możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż nie istnieje przedmiot postępowania, co do którego możliwe byłoby podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zarzut dotyczący bezskuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki ma istotne znaczenie dla charakteru rozstrzygnięcia, bowiem wiąże się on z wymogami stawianymi rozbiórce przez ustawę – Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż przepisy Prawa budowlanego nakazujące uzyskanie pozwolenia na dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub dokonanie zgłoszenia rozbiórki byłyby zbędne, a ich nieprzestrzeganie nie rodziłoby w istocie żadnych konsekwencji, gdyby bezskuteczność dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego. Brak w aktach administracyjnych decyzji nr [...] z dnia [...] nie pozwala na ocenę trafności argumentów podnoszonych przez skarżącą, dotyczących bezskuteczności zgłoszenia. Jeżeli jednak zgłoszenie przedmiotowych robót rozbiórkowych było bezskuteczne, to okoliczność ta – jak już wyżej podkreślono – miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i powinna była zostać uwzględniona przez organy administracyjne. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.