II SA/Wr 234/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego K.T. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na terenie określonej posesji. Organ ten w oparciu o dowód z oględzin ustalił, że wykonano utwardzenie terenu z kruszywa granitowego o szerokości około 4,4 m i długości 39, 5 m. Utwardzenie położone jest wzdłuż ogrodzenia z sąsiednią posesją w odległości około 0,5 m od niego. Utwardzenie prowadzi od ulicy do istniejącego utwardzenia z kostki. Teren, na którym dokonano utwardzenia położony był poniżej poziomu terenu sąsiedniej posesji. W budynku położonym na niej widoczne są spękania, zarysowania i odspojenia tynku, na ścianach od strony terenu utwardzonego i od przeciwległej strony. Inwestor posiada pozwolenie na rozbiórkę budynku z dnia [...] r. oraz na budowę zjazdu z ulicy. Inwestor twierdził, że utwardzenie było elementem prac porządkowych po wykonanej rozbiórce oraz może służyć jako droga wewnętrzna. Skarżąca zaś twierdziła, że w wyniku robót polegających na utwardzeniu, a następnie wykonaniu zjazdu, powstały spękania należącego do niej sąsiedniego budynku. W wyniku kolejnych oględzin przeprowadzonych po wykonaniu przez inwestora zjazdu organ ustalił wykonanie od strony ulicy utwardzenie z kostki betonowej o szerokości około 4,2 m i długości 10 m. Na przedłużeniu istnieje uprzednio wykonane utwardzenie z kruszywa. Nowe utwardzenie wykonano w odległości około 1,4 m od budynku skarżącej. Zjazd przy nowym utwardzeniu inwestor wykonał w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Organ odnotował, że inwestor dołączył ekspertyzy budowlane z 2010 r. dotyczące oceny stanu technicznego budynku skarżącej oraz wpływu wykonanych robót na stan techniczny tego budynku. W toku kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania oraz w trakcie oględzin stwierdzono zakończenie robót przy utwardzeniu wykonanym w 2010 r. Według tego organu pozwolenie na rozbiórkę nie obejmowało utwardzenia terenu, wbrew twierdzeniu inwestora. Były to roboty wymagające zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.), którego inwestor nie dokonał. W 2013 r. inwestor na odcinku istniejącego utwardzenia ułożył kostkę betonową, zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jak wynika z decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wykonania zjazdu i ułożenia kostki, według właściwego organu droga z kruszywa lub kostki betonowej na terenie działki budowlanej stanowi element komunikacji wewnętrznej. Roboty związane z wykonaniem takiej drogi zaliczane są do robót polegających na utwardzeniu terenu działki, nie wymagających uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Brak zgłoszenia uzasadniał przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 p.b. W toku oględzin utwardzenia nie stwierdzono nierówności lub zapadnięć nawierzchni, mogących świadczyć o nieprawidłowym wykonaniu robót. Według oświadczeń wykonawców mających odpowiednie uprawnienia budowlane roboty polegające na usunięciu warstwy humusu i wykonaniu utwardzenia terenu kruszywem granitowym, a następnie w części kostką betonową, wykonane zostały prawidłowo. W tym stanie nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. Jak natomiast wynika z ekspertyz stanu technicznego budynku skarżącej, stan ten był nieprawidłowy jeszcze przed wykonaniem robót, zaś przyczyną uszkodzeń nie było wykonanie utwardzenia. Nie potwierdziło się również zgłoszone przez skarżącą uszkodzenie rury kanalizacyjnej w wyniku robót. Jak podkreślił organ, celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do prawidłowego stanu, nie zaś naprawienie szkód wynikłych wskutek prowadzenia robót na sąsiednich obiektach. Organ nie ustalił wadliwego sposobu wykonywania robót, prowadzącego do pogorszenia złego stanu technicznego sąsiedniego budynku. Jednak i wówczas skarżącej przysługiwałyby jedynie roszczenia cywilnoprawne. W nawiązaniu do zarzutów skarżącej organ wskazał jeszcze, że teren nie jest objęty planem miejscowym. Brak przesłanek do wydania nakazów przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. uwzględnił stosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ ocenił, że pisma skarżącej w kwestii przywrócenia terminu do złożenia odwołania wyrażają niezadowolenie z decyzji pierwszej instancji, więc zawierają w swej treści odwołanie i po przywróceniu terminu przystąpił do rozpatrzenia sprawy. Organ w pełni podzielił ustalenia i oceny pierwszej instancji. Utwardzenie terenu wymagało zgłoszenia, którego brak uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego. Dotyczyło ono robót zakończonych. Prawidłowy stan techniczny wykonanych robót budowlanych oznaczał brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej z art. 51 p.b. W szczególności stan robót był zgodny z prawem. Wykonanie robót z naruszeniem prawa cywilnego uzasadnia jedynie roszczenia cywilnoprawne do zrealizowania przed sądem powszechnym. O ile nawet sposób przeprowadzenia robót wywołał pogorszenie stanu technicznego sąsiedniego budynku, to nie było podstawy do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego w tej kwestii. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca nadal twierdziła, że roboty przy urządzaniu drogi wykonano zbyt blisko budynku skarżącej, co wywołało szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Radca prawny ustanowiony dla skarżącej zarzucił decyzji naruszenie art. 84 §1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepowołanie biegłego dla stwierdzenia szkód w budynku skarżącej powstałych w wyniku wykonanych robót oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oparcie ustaleń wyłącznie na materiale pochodzącym od inwestora oraz naruszenie art. 50 ust.1 pkt 1 i 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a także § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Brak wstrzymania robót pogłębił szkody powstałe w budynku skarżącej w wyniku ich wykonywania. Niewłaściwe było oparcie się organów na ekspertyzach prywatnych inwestora, bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu robót na stan budynku skarżącej. Inwestor w piśmie procesowym podtrzymał dotychczasowe twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracji zważył co następuje: Organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają w kwestii naprawienia szkód powstałych w obiektach budowlanych i nie badają przyczyn ich nieodpowiedniego stanu technicznego, nawet gdy przedmiotem postępowania byłaby sprawa z art. 66 p.b. W szczególności niekorzystny wpływ sposobu wykonywania robót na otoczenie, w tym pogorszenie stanu technicznego sąsiednich obiektów, może i powinien uzasadnić interwencję organu nadzoru budowlanego (art. 50 ust.1 pkt 2 p.b.), to jednak przedmiotem zainteresowania nadzoru jest wyłącznie stan samych robot budowlanych (art. 50 ust.3 p.b.). Jak wynika z samej treści art. 51 p.b. przedmiotem ewentualnych rozstrzygnięć nadzoru budowlanego jest stan robót lub ich rezultat w obrębie ich wykonania. Nakazy nadzoru zmierzają do przerwania nieprawidłowości w zakresie samego sposobu wykonania robót lub ich wyniku w obrębie obiektu, w którym są prowadzone. W rezultacie powstać ma w zakresie tych robót stan zgodny z prawem. Dotyczy to norm prawnych, do których stosowania powołane są organy nadzoru budowlanego. O ile więc skarżąca zmierzała do wywołania zainteresowania tych organów kwestią wpływu robót przy utwardzeniu terenu sąsiedniej działki budowlanej na stan należącego do niej budynku, to organy trafnie podjęły czynności w kierunku oceny tych robót i ich rezultatu w oderwaniu od kwestii podniesionej przez skarżącą. Jedynie pomocniczo organy powołały ustalenia wynikające z ekspertyz budowlanych opracowanych na zlecenie inwestora przed podjęciem robót oraz po wykonaniu utwardzenia. Związane z tymi zagadnieniami zarzuty skargi były bezzasadne. Nie było uzasadnione domaganie się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dla wyjaśnienia okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał sprawy w zakresie okoliczności istotnych nie zawierał ustaleń niepowołanych przez organ i pominiętych z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania. Zaniechanie wstrzymania robót nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepisy w sprawie warunków technicznych nie zawierają reguł odległościowych dla ustalonego w sprawie rodzaju utwardzenia terenu. Sąd w pełni podzielił ustalenia i oceny organu, poprzedzone niewadliwym procesowo postępowaniem i prowadzące do prawidłowych konkluzji. Brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej uzasadnia rozstrzygnięcie niemerytoryczne, związane ze stanem bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.