II SA/Wr 2342/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: NSA Bogumiła Skrzypczak, WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. na rzecz T. S. kwotę 10 /słownie: dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /tj. Dz.U. z 1980r. Nr 9, poz. 26 z póź. zm./ i art. 13 ust. 4 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. Nr 86, poz. 433 z poź. zm./, po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Dowódcy Garnizonu J. G., bez oznaczenia daty i numeru w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej położonej przy ul. K. [...] w J. G. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją bez oznaczenia daty i numeru dowódca Garnizonu J. G. wezwał T. S. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi do zwolnienia osobnej kwatery stałej położonej w J. G. przy ul. K. [...]w terminie do dnia [...]r. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji powołał fakt otrzymania przez T. S. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, której termin rozliczenia upłynął w dniu [...]r., a ponadto, że jest on właścicielem budynku położonego w miejscowości Ś. gm. P., do którego może się przeprowadzić, albowiem jego budowa została przez zainteresowanego zakończona. Po otrzymaniu powyższej decyzji T. S. złożył w dniu [...]r. do szefa WRZKB we W. pismo, w którego treści podniósł, iż budowy domu nie ukończył ze względu na trudną sytuację finansową i z tych też względów nie zostanie ona ukończona oraz wniósł o umożliwienie zwrotu uzyskanej pomocy finansowej. Wystąpienie to nie zostało przez szefa WRZKB we W. potraktowane jako odwołanie i do dnia [...]r. nie zostało przez ten organ rozpatrzone jak też T. S. nie został wezwany do sprecyzowania czy jego zamiarem było odwołanie się od decyzji w sprawie zwolnienia kwatery. Z dniem 1 stycznia 1996r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 1995r o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. nr 86, poz. 433 z późniejszymi zmianami/, która uchyliła właściwość organów wojskowych do rozstrzygania m.in. spraw dot. zwolnienia osobnej kwatery stałej i w ich miejsce ustanowiła takimi organami - w I instancji właściwego terytorialnie dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a w II instancji dyrektora Oddziału Rejonowego Agencji. Z mocy przepisów art. 13 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pow. wyżej ustawy, organem I instancji, a więc właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w trybie art. 132 i 133 kpa, został ustanowiony dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w J. G. Organ ten, w przedmiotowej sprawie wydał nową decyzję nr [...] z dnia [...]r zobowiązującą T. S. do zwolnienia kwatery, która w wyniku wniesionego przez zainteresowanego odwołania została przez OR WAM we W. utrzymana w mocy decyzją nr [...]z dnia [...]r. W wyniku wniesionej przez T. S. skargi na powyższą decyzję OR WAM we W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2001r., sygn. akt II S.A/Wrocław 812/2000, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji dyrektora OT WAM w J. G. stwierdzając, iż w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja w sprawie zwolnienia przez zainteresowanego kwatery tj. decyzja dowódcy Garnizonu J. G., a więc decyzje o zwolnieniu kwatery wydane przez organy Agencji nakładają na skarżącego ten sam obowiązek i dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją organu I instancji. W dniu [...]r. wpłynęło do dyrektora OT WAM w J. G. wystąpienie T. S., w którym precyzuje on swoje wystąpienie z dnia [...]r. jako odwołanie od decyzji dowódcy Garnizonu J. G. w sprawie zwolnienia zajmowanej osobnej kwatery stałej. Organ I instancji po rozpatrzeniu odwołania nie dopatrzył się podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 kpa i przesłał odwołanie w trybie art. 133 kpa wraz z aktami sprawy do OR WAM we W. jako organu II instancji. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania i całości sprawy, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy zważył co następuje: Decyzja dowódcy Garnizonu J. G., bez oznaczenia daty i numeru, wzywająca T. S. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi do zwolnienia osobnej kwatery stałej położonej w J. G. przy ul. K. [...] w terminie do dnia [...]r. wydana została przez organ I instancji i doręczona zainteresowanemu pod rządami ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /jednolity tekst w Dz.U. z 1992r. nr 5, poz. 19 z późniejszymi zmianami/. Decyzja ta nie stała się prawomocna, albowiem T. S., jak to obecnie potwierdza, wniósł od niej odwołanie. Odwołanie to nie zostało rozpatrzone przez właściwe organy wojskowe do dnia 1 stycznia 1996r. tj. do daty wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86, poz. 433 z późniejszymi zmianami/. W tej sytuacji odpadły podstawy prawne powołane przez organ I instancji i sprawa ta powinna być ponownie rozpatrzona w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy, w myśl zasady, iż sprawy wszczęte i nie zakończone podlegają rozpatrzeniu w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Jak wcześniej wspomniano przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną ani prawomocną pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, a zatem organ odwoławczy rozpatrujący i rozstrzygający tę sprawę miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Organ I instancji przyjął bowiem, iż T. S. ukończył budowę budynku w miejscowości Ś. gm. P., do którego w tej sytuacji może się przeprowadzić. Z akt sprawy sprzed wydania decyzji jak i akt z postępowania prowadzonego jeszcze przez wojskowy organ I instancji już po wydaniu decyzji wynika, iż w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona, a ponadto w [...]r. zainteresowany przestał być jej właścicielem na skutek przejęcia prawa jej własności przez jego wierzycieli. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnia odwołującemu się, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stała się ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Sprawy przyznania i zwrotu ekwiwalentu rozpatrywane i rozstrzygane są na drodze cywilnoprawnej, a zatem wystąpienie zainteresowanego zawarte w odwołaniu o umożliwienie zwrotu przyznanej pomocy finansowej nie mogło być przedmiotem rozstrzygania w trybie administracyjnym przy rozpatrywaniu sprawy o zwolnienie kwatery. W skardze na powyższą decyzję T. S. zarzucił "naruszenie prawa w szczególności art. 138 § 2 kpa poprzez brak wydania decyzji merytorycznej mimo, że postępowanie zostało w całości wyjaśnione i umożliwiało wydanie takiej decyzji." Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...]r. na stronie 2 dyrektor OR WAM we W. ustalił w sposób jednoznaczny, że podstawą wydania decyzji Dowódcy Garnizonu J. G. /bez daty i oznaczenia/ był błędnie ustalony stan faktyczny. Organ II instancji ostatecznie ustalił, że nie ukończył budowy i nie mógł w związku z tym przeprowadzić się do mieszkania w m. Ś. gm. P., a ponadto w [...]r. przestał być właścicielem w/w nieruchomości. Niezrozumiałe jest zatem żądanie ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji skoro cała sprawa została definitywnie wyjaśniona przez organ II instancji tj. OR WAM we W. Skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia po działaniem już nowej ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej pogarsza zdecydowanie sytuację skarżącego, ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 1 pomoc finansowa na podstawie dotychczasowym przepisów stała się ekwiwalentem pieniężnym i nie podlega zwrotowi. Ponadto jak wynika z orzecznictwa SN III RN 55/98 OSNAP 1999/12/383 z 1998 października 08 "W jej rozdziale 9, zawierającym przepisy szczególne, przejściowe i końcowe, nie ma normy, która nakazywałaby stosować obecną ustawę do zdarzeń i stanów faktycznych, które miały miejsce przed jej wejściem w życie." Dalej skarżący zaznacza, iż prośba zawarta w odwołaniu z [...]r. nie mogła być pozytywnie rozpatrzona, ponieważ jak wynika z pisma procesowego strony przeciwnej do NSA z [...]r. sygn. akt II SA Wr 812/2000 "Strona przeciwna podnosi, że w aktach sprawy pomocy finansowej udzielonej skarżącemu, a przejętych od WRZKB W. brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o przekazaniu przedmiotowego pisma przez kierownika WAK Nr [...] do Szefa WRZKB W. tj. właściwego organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji nakazującej mu opróżnienie kwatery." Konsekwencją błędnie ustalonego stanu faktycznego była odmowa przyjęcia zwrotu pomocy finansowej. Jako dowód na stosowanie takiej praktyki skarżący przedkłada pismo, co prawda nie dotyczy jego osoby ale daje odpowiedź czy wpłata zostałaby przyjęta. Wobec posiadania takich dowodów skarżący uznał za bezsensowne dokonanie tej wpłaty. Ponieważ decyzja Dowódcy Garnizonu J. G. została wydana w oparciu błędnie ustalony stan faktyczny, odwołanie nie dotarło do właściwego adresata, wobec czego skarżący nie może ponosić konsekwencji wynikających " z przeniesienia problemu rozwiązywalnego jego prośbę" skarżącego "pod rządami starej ustawy, na nową ustawę gdzie w art. 87. 1. pomoc finansową zamieniono na ekwiwalent pieniężny, tym samym eliminując możliwość dokonania zwrotu pomocy finansowej." Ponieważ strona przeciwna przyznaje się do popełnionych błędów uchylając wspomnianą decyzję to również powinna naprawić jej skutki. Tak ustalony stan faktyczny daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy we W. wniosła o jej oddalenie. Podano, iż w okresie od daty wydania decyzji przez organ I instancji do jego rozpatrzenia przez organ II instancji minął znaczny okres czasu, zmieniły się również przepisy tak regulujące właściwość rzeczową organów jak i przepisy materialnoprawne, regulujące kwestie skutków otrzymania przez osobę uprawnioną do kwatery pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe." "Zdaniem strony przeciwnej okoliczności te nakładają na organy właściwe obowiązek niejako ponownego zbadania sprawy o opróżnienie przez skarżącego zajmowanej kwatery, uwzględniając obecnie istniejący stan faktyczny. Wbrew stanowisku skarżącego, ustalenia dokonane przez organ II instancji we wcześniej prowadzonym postępowaniu, w tym okoliczności, podniesione przez skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym O.Z. Wrocław /sygn. akt II S.A./Wr 812/2000/ nie dawały podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1262/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa. Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji I instancji ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa w myśl, którego "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji /art. 138 § 2 kpa/ może być zatem podjęta jedynie w sytuacji gdy organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniając należycie okoliczności sprawy. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Stąd wniosek, iż zmiana stanu prawnego nie pociągająca za sobą konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sposób wcześniej wskazany nie może być powodem skasowania decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Dowódcy Garnizonu J. G. /wydana bez daty i numeru/ została oparta na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. 1992 Nr 5, poz. 19 ze zm./, który stanowił, że żołnierz zawodowy jest obowiązany zwolnić osobną kwaterę stałą wraz z osobami wspólnie z nim zamieszkałymi jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Gdy orzekał organ odwoławczy obowiązywała już ustawa z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm./, której art. 41 ust. 1 pkt 2 mówi, iż żołnierz zawodowy i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzielonej na podstawie dotychczasowych przepisów /.../. Porównanie obu tych unormowań nie wymaga złożonego zabiegu. Akcentuje to także uzasadnienie decyzji z dnia [...]r. Nr [...]którą NSA zniósł wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2001r., II SA/Wr 812/2000/. Pomoc taką skarżący otrzymał /por. decyzja Szefa SZiB SOW z dnia [...]r. Nr [...] oraz Szefa WRZBB w Z. G. z dnia [...]r. Nr [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jak przedstawiona "zmiana" w prawie wpływa na sytuację prawną skarżącego i dlaczego wymagałaby ona uzupełnienia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Można przyjąć, iż zmiana tytułu aktu prawnego, zmiana numeracji przepisów nie jest powodem do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jeżeli w nowym i poprzednim stanie prawnym istnieje podstawa prawna do unormowania konkretnego stanu faktycznego o ile nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub z znacznej części. Jedynie ewentualnego uzupełnienia go w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy do tego nie wykazał, że dokonanie ustaleń, o których mowa w zaskarżonej decyzji odnoszących się do kwestii własności i ukończenia budowy istotnie przekraczało możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego /art. 136 kpa/. Biorąc powyższe do uwagę stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/. Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji gdyż nawet jej ewentualne wykonanie nie mogłoby spowodować negatywnych skutków dla skarżącego /art. 152 Prawo o postępowaniu /.../.