II SA/Wr 235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Starosty O. nr [...] z dnia [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Po trzykrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji udzielających skarżącemu pozwolenie na budowę budynku usługowo- handlowego na działce nr 1259/9 w B., inwestor w dniu 27 stycznia 2006r. złożył zmieniony wniosek obejmujący rozbiórkę istniejącego budynku i budowę nowego budynku usługowo- handlowego. Według dołączonego do wniosku projektu zagospodarowania działki budowlanej, budowę budynku zaprojektowano w odległości 2,50 m od granicy z [...] (stanowiącym działkę nr [...] należącą do Gminy O.), 1,50m od granicy z działką nr [...] i [...] oraz 3,60 m od budynku usługowego na działce nr [...], zaś od strony działki nr [...]obiekt zlokalizowano w granicy działki (wszystkie działki będące własnością Z. i J. G.). W ocenie projektanta z uwagi na niewielkie wymiary działki (102m²) lokalizacja odpowiada wymogom §12 warunków technicznych. Pojemnik na odpadki stałe zlokalizowano 2 m od granicy z dz. nr 1259/12 i 2 m od granicy z Placem. Projekt przedstawił proponowany przebieg przyłącza kanalizacyjnego do planowanej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki nr [...] (w projekcie zagospodarowania działki) oraz ponadto nr [...] ( w projekcie budowlanym). Organ I instancji po raz kolejny udzielił pozwolenia na budowę, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia [...] ponownie uchylił to pozwolenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 506/06 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję. Według wiążących ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, nie zaistniały przesłanki do stosowania art. 138§2 k.p.a. . Organ powinien ocenić, czy rozbiórka wymaga także pozwolenia (art. 31 prawa budowlanego) i ewentualnie orzec o nim w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 33 ust. 1 tej ustawy i rozporządzenie wykonawcze). Organ odwoławczy po raz czwarty uchylił pozwolenie na budowę z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż pominął w uzasadnieniach ocenę prawną sygnalizowanej przez inwestora od początki niezgodności sytuowania budynku z §12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, a jedynie zalecał wyjaśnienie tego zagadnienia przez organ I instancji . Według wyrażonego w uzasadnieniu wyroku poglądu "w ocenie Sądu powołanie się na okoliczności określone w przepisie §12 ust. 3 pkt 2 wskazanego wcześniej rozporządzenia nie znosi niezachowania odpowiednich odległości od granicy z działką oznaczoną numerem [...] , stanowiącą drogę (pl. Wolności), w stronę której zwrócona jest ściana projektowanego budynku z otworami okiennymi i otworem drzwiowym". Organ odwoławczy powinien ponadto rozważyć projektowane usytuowanie pojemnika na odpady stałe, niespełniające warunków określonych w przepisie §23 ust. 1 omawianego rozporządzenia. W tej sytuacji organ powinien dążyć do uzyskania upoważnienia przewidzianego w art. 9 prawa budowlanego, występując o to samodzielnie bądź zobowiązując do tego Starostę na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd wskazał kolejno, że skoro dz. nr 1260 jest drogą gminną, to należało zwrócić uwagę na treść art. 43 ustawy o drogach publicznych i pouczyć inwestora w tym zakresie, zaś organ powinien z tego punktu widzenia rozważać potrzebę uzyskiwania upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Sąd nie podzielił oceny organu co do niezgodności projektu budowlanego z przepisem §26 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wyraził ocenę o spełnieniu wymogu ustanowionego w art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Organ miał natomiast rozważyć zasadność uwzględnienia w pozwoleniu na budowę przyłącza kanalizacyjnego, którego projekt miałby zostać wykonany w przyszłości, po zakończeniu budowy gminnej sieci kanalizacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że pozwolenie na użytkowanie obiektu będzie możliwe dopiero po dokonaniu odbioru wykonanych przyłączy. W konkluzji Sąd zobowiązał organ do podjęcia czynności umożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy, a przy tym realizujących powyższe oceny prawne i zalecenia. Postanowieniem z dnia [...]. organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. nałożył na organ pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania. W obszernym uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na aktualność wymogu przestrzegania §12 ust. 1 pkt 1 i §23 ust. 1 warunków technicznych w zakresie odległości projektowanego budynku od pl. W., którego dopełnienie z uwagi na rozmiar działki nie jest możliwe, co uzasadnia wystąpienie do właściwego ministra o upoważnienie przewidziane w art. 9 prawa budowlanego. W dniu 6 lipca 2007r. Starosta wystosował do Ministra Transportu i Budownictwa wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to jest przepisów §12 ust. 1 i §23 ust. 1 warunków technicznych z 12 kwietnia 2002r. W uzasadnieniu wniosku Starosta przedstawił w sposób skrócony treść dotychczasowych rozstrzygnięć, podał projektowane odległości budynku od granic działek sąsiednich oraz usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów stałych bezpośrednio przy ścianie budynku zwróconej w stronę pl. W. w odległości 2 m od granicy z tą działką i 2 m od granicy działki nr [...]. Dalej organ ten zaznaczył, że kształt i wymiary działki nie pozwalają na zachowanie wymaganych odległości, zaś proponowane odstępstwo nie wywoła skutków opisanych w art. 9 ust. 1 ustawy. Do wniosku dołączono wyciąg z planu miejscowego, mapę do celów projektowych, projekt zagospodarowania działki i uzgodnienie inwestycji przez konserwatora zabytków. W odpowiedzi Ministra Budownictwa z dnia 5.10.2007r. odmówiono udzielenia upoważnienia na wnioskowane odstępstwo z uwagi na brak uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa i wskazano, że subiektywne potrzeby inwestora nie stanowią o tej konieczności, zaś z uwagi na wielkość i zagospodarowanie działki istnieje możliwość usytuowania rozbudowy budynku zgodnie z przepisami §12 warunków technicznych (możliwości tej nie skonkretyzowano). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż właściwy minister odmówił udzielenia upoważnienia do tego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania, a w szczególności treść odwołania od pozwolenia na budowę złożonego przez uczestnika postępowania J. G., zawierającego zarzuty naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i nieuzasadnionego zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do nieistniejącej sieci. Organ omówił treść art. 35 prawa budowlanego i §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz opisał projektowane usytuowanie mającego powstać budynku wobec granic działek sąsiednich. Budynek zaprojektowano jako usytuowany w odległości 2 m od granicy z dz. Nr [...], zwrócony tam ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych, w odległości mniejszej niż 1 m lub bezpośrednio przy granicy z dz. Nr [...], zwrócony tam nierównolegle do granicy ścianą bez otworów i w odległości 2,5 m od granicy z Placem [...] stanowiącym działkę nr [...], zwrócony tam ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowym. Z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby na działkach nr [...] i [...] znajdowały się obiekty zlokalizowane w tej samej odległości od granicy z działką budowlaną, co obiekt projektowany. Projektowane usytuowanie budynku narusza przepisy §12 ust. 1 i §23 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Dalej organ wskazał na wykonanie zalecenia zawartego w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku WSA we Wrocławiu w zakresie dotyczącym uzyskania upoważnienia na podstawie art. 9 prawa budowlanego i opisał związane z tym czynności organu. Odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych okazało się niemożliwe, a niespełnienie przez inwestora wymogów określonych w §12 i §23 ust. 1 warunków technicznych nie pozwalało na udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niezgodność wniosku organu o upoważnienie do odstępstwa od warunków technicznych z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 3 prawa budowlanego, co wywołało odmowę Ministra, i to własne uchybienie organu nie powinno prowadzić do wydania postanowienia nr [...] z [...], lecz do ponowienia wniosku, o tym razem zgodnej z ustawą treści. Skarżący przypomniał, że na działce o powierzchni 102m² znajduje się obiekt nienadający się do remontu, już usytuowany w sposób naruszający ustanowione w rozporządzeniu odległości od granic działek sąsiednich, na których znajdują się takie obiekty jak kiosk, sklep i pijalnia piwa. Odwołania od pozwolenia na budowę składa właściciel sklepu i pijalni piwa, jedynie w celu szkodzenia inwestorowi. Powstanie nowego obiektu w miejsce dotychczasowego byłoby pożyteczne, także dla mieszkańców wsi, a nie wyłącznie dla inwestora i skarżący nie rozumie biurokratycznych przeszkód powstałych w trakcie przewlekłego i niedbałego postępowania organów. Skarżący nie zażądał zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz dodał, że z akt administracyjnych w części odnoszącej się do wniosku z art. 9 prawa budowlanego wcale nie wynika, jakoby odmowa udzielenia upoważnienia wywołana została wadliwością wniosku organu. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu omówionego powyżej wyroku tut. Sądu w pierwszym rzędzie zobowiązano organ do szczególnego przestrzegania w nin. sprawie zasady ustanowionej w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania). Realizacja tej zasady w nin. sprawie powinna być powiązana z ustanowioną w art. 9 k.p.a. zasadą udzielania informacji. Nie można oczywiście pominąć przy tym znaczącej roli inwestora w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę, realizowanej przy istotnym współdziałaniu projektanta (patrz art. 5, art. 18, art. 20, art. 34 ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2006r. Nr 170, poz. 1217). Inwestor nie powinien przerzucać na organ w całości ciężar prawidłowych starań o uzyskanie korzystnego do interesu inwestora rezultatu postępowania, z powołaniem się na zasady ogólne postępowania administracyjnego bądź wymóg podejmowania przez organ działań zapewniających ochronę tego interesu w przypadku wątpliwości prawnych bądź kolizji z interesami osób trzecich (art. 4, art. 35 ust. 4 ustawy). Przedłożony przez inwestora projekt zawiera stwierdzenie, że zamierzenie to nie narusza przepisów o warunkach technicznych. Jest to stwierdzenie błędne, skoro konieczność uzyskania odstępstwa od tych warunków została stwierdzona wiążąco przez sąd prawomocnym wyrokiem. Uzyskanie odstępstwa wymaga aktywnego współdziałania inwestora, oczywiście również z udziałem projektanta, dla przedstawienia konkretnych okoliczności przemawiających za istnieniem przypadku szczególnie uzasadnionego (art. 9 ust. 1 ustawy) oraz opracowania danych wymaganych w treści wniosku (art. 9 ust. 3 pkt 1,2 i 5). Przed uruchomieniem procedury uzyskania upoważnienia ministra i zgody na odstępstwo od warunków technicznych inwestor powinien zapoznać się z treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) oraz podjąć odpowiednie działanie, zalecone w uzasadnieniu poprzedniego wyroku. Niepowodzenia starania o uzyskanie odstępstwa w zakresie §23 warunków technicznych nie zwalniało inwestora od rozważenia wprowadzenia zmian w nawiązaniu do §22 ust. 2 pkt 2 tych warunków. W nawiązaniu do dramatycznego tonu skargi można zatem byłoby oświadczyć skarżącemu, że przy odrobinie działań z jego strony, wynik postępowania odwoławczego mógłby być odmienny. Przykładowo uzyskanie zgody zarządcy drogi na przybliżenie obiektu do pl. W., potwierdzenie odpowiednimi dokumentami społecznej potrzeby powstania we wsi tego nowego obiektu oraz zlecenie dopracowania projektu zagospodarowania działki i jej uzupełnienia o stan zagospodarowania działek sąsiednich, mogłoby przekonywać, że inwestorowi bardziej zależy na uzyskaniu pozwolenia na budowę. Bezczynność inwestora nie zwalniała jednak organu od dążenia do rzeczywistego wykonania ocen i wskazań zawartych w poprzednim wyroku stanowiących próbę nakłonienia organu do wykorzystania możliwości uwzględnienia wniosku inwestora, w tym również przez podjęcie próby współdziałania z inwestorem. Sąd w całej rozciągłości podtrzymuje oceny i wskazania zawarte w poprzednim wyroku. W szczególności ocenę, że problem odległości obiektu do działek odwołującego się może zostać załatwiony w ramach stosowania §12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Odwołującemu się nie można oczywiście odmówić przymiotu strony (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego), ale ocena posiadania przez niego interesu prawnego w kwestionowaniu pozwolenia na budowę mogłaby być bardziej złożona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z kolei problem odległości obiektu od działki gminnej powinien zostać najpierw rozwiązywany przy wykorzystaniu art. 43 ustawy o drogach publicznych, o czym była już mowa. Ma rację skarżący, że ponowny wniosek organu o upoważnienie ministra, gdyby okazał się niezbędny, mógłby być lepiej umotywowany. Organ powinien jednak zażądać materiału niezbędnego do uzupełnienia wniosku od inwestora. Organ odwoławczy nie powinien pomijać oceny prawidłowości wniosku, skoro była to kwestia zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy. Przytoczona wyżej treść odmowy była niejednoznaczna, niejasna i niepełna. Jak wiadomo, upoważnienie do odstępstwa stanowi akt prawny wchodzący w skład materialnoprawnej podstawy decyzji, o ile organ wykorzysta upoważnienie, jednak ma charakter jednostkowy, uzależniony od indywidualnej sytuacji danego inwestora. Jedynie zatem "subiektywne potrzeby inwestora" decydują o udzieleniu upoważnienia (por. art. 7 k.p.a.), o ile nie ma przeszkód z art. 9 ust. 1 ustawy (R. Dziwiński, P. Ziemski " Prawo budowlane - Komentarz" s. 48-49, S. Serafin "Prawo budowlane – komentarz" s. 167-168, 171-172, 175). Dokumentacja dołączona do wniosku powinna być odpowiednio obszerna i obejmować nawet całe akta sprawy, zaś sam obiekt należy odpowiednio scharakteryzować, z podkreśleniem nieznacznej skali i znikomego znaczenia proponowanego odstępstwa. Już zaznaczono, że istotną część niezbędnej dokumentacji i argumentacji powinien dostarczyć na żądanie organu inwestor. W przypadku dalszej bezczynności inwestora i po opracowaniu wniosku organu z wymaganą starannością we własnym zakresie, ewentualna kolejna odmowa ministra nie będzie mogła nasuwać zastrzeżeń. W tym przypadku organ powinien jednak jeszcze dodatkowo wezwać inwestora do dostosowania projektu do wymagań określonych przepisów warunków technicznych, co dopiero umożliwi odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z powyższego, Sąd dostrzegł istotne naruszenie w nin. sprawie przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a., co uzasadniało zgodnie z art. 145§1 pkt 1c p.p.s.a. ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji i dodatkowo zgodnie z art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie zgody na odstępstwo jako wydanego w opisanej sytuacji procesowej przedwcześnie. Z uzasadnienia tego i poprzedniego wyroku wynikają w sposób jasny zalecenia odnośnie dalszego postępowania organu. Skarżący pomimo pouczenia nie głosił wniosku o przyznanie należnych kosztów i dlatego organ zgodnie z art. 210§1 p.p.s.a. nie został obciążony obowiązkiem ich zwrotu. J.T. 03.10.08r.