II SA/Wr 235/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: Referent stażysta Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi ,,P." Z. i R. W. sp. j. z siedzibą w B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 31 stycznia 2023 r. nr LXXVIII/492/2023 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest część § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. w zakresie, w jakim Studium przewiduje dla terenu określonego na rysunku PUI, położonego w obrębie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] w zakresie ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN) i tereny sportu i rekreacji (US). P. sp. j. z siedzibą w B., ul. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej skarżąca) zarzuca uchwale: 1) rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i wprowadzenia dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej, co w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych, albowiem godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...], obręb S., zlokalizowanej w [...], a polegającej na wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem tj. do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia, co z kolei stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Konstytucji; 2) rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p poprzez próbę legalizacji bezprawnych działań właścicieli części nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PUI, położonego w obwodzie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], a polegającym na niezgodnym z prawem i bez wymaganej zgody przekształceniu nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym na cele mieszkaniowe; 3) rażące naruszenie art. 10 pkt 8 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie uzupełniającego przeznaczenia nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PUI, położonego w obwodzie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN i tereny sportu i rekreacji US) z pominięciem postanowień umów sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. Dodatkowo przeznaczenie uzupełniające ma na celu podjęcie próby legalizacji niezgodnych z prawem przekształceń nieruchomości na cele mieszkaniowe. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów: 1) na okoliczność legitymowania się interesem prawnym (księga wieczysta nieruchomości), 2) na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu będącego przedmiotem skargi (dokumenty postępowania zwieńczonego wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22), decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia 6 października znak WŚR 76442/1/10/11, na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu (decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia 6 października 2021 r. znak WŚR 76442/1/10/11, decyzja SKO w Wałbrzychu z dnia 1 grudnia 2021 r. SKO 4131/43/2021, wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22, wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia 18 stycznia 2023 r.), 3) na okoliczność nakładów poczynionych na nieruchomość (decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia 30 grudnia 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hal magazynowych i produkcyjnych na przedmiotowej działce nr [...], decyzja Burmistrza Z. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo - usługowego na obiekt produkcyjny, na terenie działki nr [...]), 4) na fakt dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i naruszenia interesu prawnego (uchwała zaskarżona oraz uchwała z dnia 26 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Rozwijając skargę wskazano, że przedmiotowy teren od dziesięcioleci przeznaczony był pod przemysł, i w takim też celu następowała sprzedaż konkretnych działek, po zakończeniu działalności przez hutę. W analogicznym celu zakupiła działki skarżąca, i poczyniła nakłady na cele przemysłowe. Jednakże, jak wskazuje, równolegle następowało nielegalne przeznaczanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, co negatywnie oddziaływało na zakład prowadzony przez skarżącą i ograniczało jego działalność gospodarczą. W dalszej części skarżąca przywołuje regulacje prawne, które jej zdaniem są adekwatne dla przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Z. wnosi o jej oddalenie. Potwierdza, że na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność przemysłowa, ale równolegle z nią powstawały budynki mieszkalne, także dla pracowników. Oznacza to, że funkcja przemysłowa była przemieszana z funkcją mieszkaniową, a w nowym studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenów. Na obszarze PU1 funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa, a mieszkańcy dysponują interesem prawnym. Dopuszczenie w studium jedynie istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze PU1 jednoznacznie wynika z definicji przeznaczenia uzupełniającego. Dalej gmina wywodzi, że w skardze nie wykazano nadużycia przez gminę prawa ani wadliwego ustalenia studium. Na terenie należącym do skarżącej nie występuje zabudowa mieszkaniowa działki [...] i [...]), i teren ten nie mógł stanowić gruntu pod nową zabudowę mieszkaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na zasadzie art. 58§1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności sąd administracyjny bada dopuszczalność skargi, czyli sprawdza czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58§1 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją wysłowioną w art. 58§1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3§2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej jest sytuacja, w której interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, na podstawie którego skarżąca wniosła skargę, jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należało zatem zweryfikować, czy zaistniała przesłanka wykazania przez skarżącą swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i wykazania jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie bowiem uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie ustalono, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g), musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, CBOIS). Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01, LEX nr 684964). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącej musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964) Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999 Nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżąca zobowiązana jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Tak więc w kontrolowanej sprawie skarżąca powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą w sprawie uchwalenia studium został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, realny, zindywidualizowany, skonkretyzowany, wynikający ze ściśle określonego przepisu prawa i odnoszący się wprost do skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnosząca skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Istotę skargi stanowi zarzut, że studium, wskazując - jako przeznaczenie uzupełniające - teren obejmujący także nieruchomości skarżącej, na zabudowę mieszkaniową i tereny sportowo - rekreacyjne, narusza interes prawny skarżącej. W pierwszym rzędzie, postanawiając o odrzuceniu skargi, Sąd wziął pod uwagę charakter zaskarżonego aktu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie przedmiotem skargi jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Z. w wyżej wskazanym zakresie. Objaśniając charakter prawny studium należy podkreślić, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, co bezpośrednio wyraża art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p). Studium nie mieści się w konstytucyjnie określonym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). Tym samym studium, zważywszy art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie może być traktowane jako podstawa prawna działań administracji względem jednostki. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skoro studium nie może wkraczać, i nie wkracza bezpośrednio w sferę prawną skarżącego, i nie pozbawia - samo z siebie - ani nie uszczupla jego uprawnień, to nie sposób wywodzić bezpośredniego, konkretnego, zindywidualizowanego, realnego wpływu (naruszenia) na jego interes prawny. Wynika to istoty studium, które nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, i nie może stanowić podstawy prawnej dla aktów indywidualnych podejmowanych względem podmiotu prawa. Trzeba przypomnieć i podkreślić, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, bo jak wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Studium jest więc aktem polityki, czyli przejawem działalności władzy w dziedzinie ładu przestrzennego, a więc sprawy publicznej, jest przejawem przemyślanego postępowania w celu osiągnięcia określonych zamierzeń (definicja polityki w języku polskim, Uniwersalny słownik języka polskiego pod. red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Studium jest osobnym samodzielnym aktem planistycznym wytyczającym kierunki rozwoju przestrzennego stanowiącym podstawę uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego gminy czy miasta. Sąd zważył także jako istotne to, że celem procedury planistycznej związanej z planem miejscowym jest ustalenie przeznaczenia terenów (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), gdy tymczasem celem adekwatnym dla studium jest określenie polityki przestrzennej. Akt polityki nie wywiera bezpośrednich skutków prawnych względem jednostek, nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Co najwyżej akt polityki może być źródłem prawa wewnętrznego, co w świetle art. 93 ust. 1 Konstytucji oznacza, że ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Przemawiają za tym regulacje u.p.z.p., a zwłaszcza art. 9 ust. 4 artykułujący związanie studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 określający, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z tych przepisów Sąd wyprowadza wniosek, że regulacje studium wiążą bezpośrednio jedynie w sferze wewnętrznej, pomiędzy organami zaangażowanymi w procedury planistyczne, jednak nie oddziałują dyrektywnie, bezpośrednio na sferę prawną jednostki - w realiach sprawy skarżącego - i dlatego nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego w zaprezentowanym wyżej rozumieniu. Rada Gminy uchwalając studium, tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów miejscowych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma żadnej mocy prawnej, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego. Dodatkowo przywołać można art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenie planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jeżeli ustawodawca wymienił plan miejscowy jako wyznacznik wykonywania prawa własności, ale nie wskazał w tym przepisie studium, to prowadzi to do wniosku, że studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie, nie determinuje bezpośrednio takiego interesu prawnego. Dalej analizując skargę Sąd dostrzegł wyrażane poglądy orzecznicze opierające się na przyjęciu, że charakter studium nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium, ponieważ ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3) (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15, CBOIS). Jednakże w przywołanym orzeczeniu Sądu Naczelnego zaznaczono również, że konieczne jest dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawno-planistyczną konkretnej nieruchomości. Sąd orzekający dokonał takiej oceny, i w jej rezultacie nie skonstatował, aby interes prawny skarżącego doznał naruszenia w kontekście innych zasad prawnych, w tym zasady proporcjonalności, czy ochrony własności. W świetle studium tereny PU1, gdzie zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, to tereny produkcyjno - usługowe (s. 220/553), z przeznaczeniem podstawowym/dominującym wskazanym jako tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych. Natomiast przeznaczenie uzupełniające/dopuszczalne to tereny zabudowy mieszkaniowej na terenie H., do zachowania, bez możliwości rozbudowy, tereny sportu i rekreacji. W studium - wskazując problematykę obszaru szczególnego S. – H. (s. 26/746) napisano: w wyniku niekontrolowanych przekształceń własnościowych H. obiekty adaptowano pod funkcje mieszkaniowe, co doprowadziło do zamieszkania na terenach skażonych i poprzemysłowych. Dalej wskazano (charakterystyka z punktu widzenia potrzeby utrzymywania istniejącej infrastruktury mieszkaniowej): teren zdegradowany, zabudowa rozproszona, brak możliwości rozdzielenia funkcji przemysłowej od mieszkaniowej strefą izolacyjną, istniejący konflikt sąsiedztwa będzie generował koszty dla wszystkich stron. Z materiału graficznego sprawy można wyczytać, że na terenie należącym do skarżącego nie ma budynków mieszkalnych, są tylko budynki przemysłowe, natomiast budynki mieszkalne są zlokalizowane w odległości 25-40 m od nieruchomości skarżącego. Proporcjonalność oznacza, że ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś strony winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98). Proporcjonalnie, w języku polskim, to współmiernie, harmonijnie, prawidłowo - biorąc pod uwagę stosunek części składowych jakiejś całości względem siebie (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Proporcjonalność to zatem konieczność ingerencji w prawo, realna potrzeba publiczna, przewyższająca indywidualny interes podmiotu dotkniętego ingerencją. To obowiązek wykazania, dlaczego akurat to ten podmiot doznał ograniczenia jego praw. Naruszenie interesu prawnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności wyeksponuje się zatem wtedy, gdy skarżąca wykaże, że ingerencja w jej prawo nastąpiła niewspółmiernie, bez uzasadnionej potrzeby, bez realnej konieczności publicznej. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, aby w sprawie jej działek pogwałcono zasadę proporcjonalności w przyjętym wyżej rozumieniu. Po pierwsze, Sąd uwzględnił całokształt terenu objętego studium, i uwarunkowania wynikające z dotychczasowego wykorzystywania terenu, w których nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań społecznych i gospodarczych. Nie wykazała skarżąca, aby przekształcenie jej nieruchomości przyczyniło się do zakłócenia wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.z.p., czy też pogorszyło harmonię przestrzeni. Po drugie, Sąd wziął pod uwagę, że produkcja i usługi stanowią funkcję dominującą, podstawową, priorytetową, a dodanie funkcji mieszkaniowej (jako uzupełniającej) wpisuje się w proporcjonalność w zarysowanym wyżej, równoważącym i respektującym różne wartości - rozumieniu. Po trzecie wreszcie, Sąd nie odnajduje również realnej ingerencji we własność skarżącej, a przynajmniej wynikające z akt informacje tego nie ilustrują. Skarżąca nie traci dotychczasowego przeznaczenia, zostaje ono zachowane, a negowanie rozwiązań jakie ewentualnie może przyjąć prawodawca lokalny w planie miejscowym, jest przedwczesne, i w ocenie Sądu nie mieści się zakresie realnego, bezpośredniego interesu prawnego. To wszystko powoduje, że zdaniem Sądu zasada proporcjonalności została należycie potraktowana przez organ przyjmujący studium, co w istocie nie pozwala przyjąć, że jej naruszenie - do czego zdaniem Sądu nie doszło - miałoby przełożyć się na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Drugą "granicę ograniczeń" prawa własności stanowi zakaz naruszania istoty tego prawa. Z naruszeniem "istoty prawa własności" – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mamy zatem do czynienia wówczas, "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyroki: P 30/06, pkt III.2; SK 49/05, pkt III.5; K 20/07, pkt III.7). Ponadto ocena, czy zachowana została "istota prawa własności", musi być dokonywana nie tylko na tle analizy kwestionowanego przepisu, ale także na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. Może się bowiem okazać, że konkretne ograniczenie (np. ustanowienie czynszu regulowanego czy innych form jego reglamentacji) jest rekompensowane przywilejami czy ułatwieniami w innych dziedzinach bądź przeciwnie, naruszenie "istoty prawa własności" "może wynikać z kumulacji ograniczeń, z których każde brane oddzielnie nie prowadziłoby do niekonstytucyjności" (zob. wyroki: P 11/98, pkt III.4.B; P 8/99, pkt III.7, a także wyrok z 7 listopada 2006 r., SK 42/05. Skarżąca winna więc wykazać, że istota jej własności została naruszona, że w ten sposób jej interes prawny “własność" doznał naruszenia. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazuje, aby jej prawo własności doznało realnego ograniczenia, zważywszy, że ustawa nakazuje uwzględniać prawo własności w ogóle, nie tylko to, którym legitymuje się skarżąca. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, jak nakazuje art. 1 ust. 2 pkt 6, 7, 9, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Studium jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, i na jego autorach ciąży obowiązek respektowania wskazanych wartości. Trzeba tu zauważyć, że ustawa definiuje interes publiczny (art. 2 pkt 4) jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W studium uwzględnia się między innymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców, ale też potrzeby i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 ,7). W ocenie Sądu Skarżąca nie wykazała jednak, aby w stosunku do jej nieruchomości zaistniały na skutek zapisów Studium automatycznie takie zakazy bądź nakazy, które by naruszały jej prawo własności. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym kierunkiem orzeczniczym to na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14, publ. CBOIS). Skarżąca w istocie rzeczy wskazuje na potencjalne, przyszłe, ewentualne, niepewne skutki studium. W ocenie Sądu przedwczesne są działania ukierunkowane na zablokowanie studium, ponieważ studium wyraża politykę gminy, jej zamierzenia, plany, których realizacja dozna sprecyzowania w razie procedury uchwalania panu miejscowego. Tym samym kwestionowanie studium, w realiach sprawy, podważa prawnie gwarantowane kompetencje gminy w zakresie kształtowanie polityki przestrzennej. Organ gminy przekonująco argumentuje o uwarunkowaniach społeczno - gospodarczych związanych z terenem, i jego przekształceniami, zaś skarżący nie wykazuje, w jaki sposób jego indywidualny interes miałby być ważniejszy niż interes publiczny, interes lokalny, w którym należy umieścić również interesy lokalnej społeczności, która nabyła prawa do nieruchomości na przedmiotowym terenie. Sąd zważył przy tym rozmaite uwarunkowania związane z likwidacją i przekształcaniem zakładów przemysłowych, w szczególności biorąc pod uwagę również interesy byłych pracowników zakładów likwidowanych w związku z procesami transformacji gospodarczej. Przyjęcie do merytorycznego rozpoznania skargi wymaga przekonania Sądu, że wskutek uchwalenia studium nadmiernie preferowano interes lokalny, z pokrzywdzeniem interesu skarżącego. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał tego przekonująco, a więc nie zilustrował naruszenia swojego interesu prawnego, w kontekście zasad proporcjonalności i ochrony prawa własności. Już na marginesie trzeba powtórzyć, że studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności. Argumentacja skarżącej wskazuje na interes potencjalny, interes faktyczny, który dopiero może się zaktualizować, jednak Sąd nie zauważył, aby wykazano naruszenie interesu prawnego w przywołanym wyżej rozumieniu. W tej sytuacji brak wykazania naruszenia interesu prawnego prowadzi do odrzucenia skargi w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Reasumując, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi opierając się, z jednej strony, na charakterze studium, jako wyrazowi nie prawa, ale polityki przestrzennej. Z drugiej strony uwzględniono orzecznictwo Sądu II instancji kierujące ku wnikliwej analizie naruszenia interesu prawnego, uwzględniającej realia konkretnej sprawy, i w tym zakresie Sąd przeanalizował interes prawny skarżącej. Doprowadziło to do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58§1 pkt 5a p.p.s.a.