II SA/Wr 2351/03

4 II SA/Wr 2351/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 3 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: S. WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego; -oddala skargę. 4 II SA/Wr 2351/03 2 Uzasadnienie. Decyzją Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmówiono M.D. przyznania zasiłku okresowego. M. D. odwołał się od tej decyzji. W odwołaniu zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu co do braku środków na taki cel zdarzają się wypadki przyznawania zasiłku nawet po [...]zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 4 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64 poz. 414 z 1998 r. ze zmian.) i art. 138 1 pkt. 1 kpa - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]r. M. D. złożył wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności, pokrycia wydatków za zakupione leki w kwocie [...]zł, dołączając do wniosku kserokopię zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia [...]r. oraz rachunku z apteki Nr [...]. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. D. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, mieszka wraz z synem, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny składają się alimenty na syna w wysokości [...] zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości [...]zł. Sprawy przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie wydatków za zakupione leki i celowego na żywność objęte zostały odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Z treści pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]r. wynika, że Ośrodek nie otrzymał wystarczających środków finansowych na realizację zasiłków okresowych, w związku z czym organ I instancji przyjął zasadę, że pomoc w tej formie otrzymywać będą rodziny mające na utrzymaniu co najmniej troje dzieci w wieku szkolnym. Z powodu wzrostu świadczeń obligatoryjnych w okresie od 4 II SA/Wr 2351/03 3 stycznia do kwietnia 2003 r. sytuacja finansowa Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. uległa pogorszeniu, co spowodowało zaprzestanie przyznawania świadczeń nieobowiązkowych, czyli także zasiłków okresowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób, które potrzebują pomocy w celu umożliwienia im bytowania, przy czym potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W toku postępowania organ odwoławczy dokonał oceny prowadzonego postępowania przed organem I instancji pod kątem prawidłowości jego prowadzenia, jak również zasadności merytorycznej jej rozstrzygnięcia. Cytowane przepisy wskazują że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej nie są jedyną i wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy, gdyż o jej przyznaniu również decyduje także okoliczność dotycząca tego, czy oczekiwana pomoc jest obowiązkowa, czy też fakultatywna. Ponadto o przyznaniu pomocy decyduje także fakt istnienia możliwości finansowych organu. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest fakultatywną formą udzielania pomocy społecznej. Ponieważ Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w W., mając ograniczone możliwości finansowe ustalił zasady przyznawania zasiłku okresowego ograniczając jego przyznawanie jedynie rodzinom posiadającym na utrzymaniu co najmniej troje dzieci - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sytuacji uznało, że decyzja organu I instancji nie może być wzruszona. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności tej decyzji lub niezgodności z prawem, niezwłoczne rozpoznanie skargi z uwagi na charakter sprawy, wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie A. K. z funkcji Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyłączenie Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu od rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, stosownie bowiem do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy należy do zadań zleconych gminie. Zgodnie natomiast do art. 17 pkt. 1 Kpa 4 II SA/Wr 2351/03 4 organem wyższego stopnia w takiej sytuacji jest Wojewoda D.. Wniosek o wyłączenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu został załatwiony odrębnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2003 roku II SA 4596/03, którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ten wniosek. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 4 II SA/Wr 2351/03 5 414 z 1998r.z póżn. zm.). Pomoc społeczna może mieć, m. in. stosownie do art. 31 ust. 1 powołanej ustawy formę zasiłku okresowego. Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W związku z tym tylko takie świadczenie z pomocy społecznej może być przyznane, na które organ posiada odpowiednie środki finansowe. Decyzja oparta na art. 31 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć -stosownie do art. 107 kpa - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie naruszyły tych przepisów. Organ I instancji nie tylko powołał się na ograniczone możliwości finansowe ale także szczegółowo wykazał, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego dysponował i jakie zasady zostały przyjęte przy udzielaniu tego rodzaju pomocy. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący od kilku lat jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i pomoc taką w różnej formie uzyskuje. Fakt ten upodabnia działania organu I instancji do stałego utrzymywania skarżącego, a nie pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, do czego organy pomocy społecznej, zgodnie z art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, są powołane. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku okresowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto 4 II SA/Wr 2351/03 6 wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 200Ir. - SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeni owy eh, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy..." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Wieczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający..." W świetle powyższego uznać należy, że wydane w tej sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew także zarzutom skarżącego, rozpoznając sprawę organy decyzyjne w niczym nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. 4IISA/Wr2351/03 7 W szczególności chybione są zarzuty skargi dotyczące braku właściwości Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu gminnego, co oznacza generalną właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa - zgodnie z art. 17 pkt. 1 Kpa w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt. 7 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu gminnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2002 r. I SA 3120/01 - Lex Nr 81672, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 roku III RN 88/00 - MPrawn z 2001 r. Nr 10 poz. 524, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001 r. III RN 65/00 0 OSNP - wkł.2001 Nr 18 poz. 11 i inne). Dlatego też nie ma w sprawie podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z personalnymi sprawami osób pełniących funkcje w samorządowych kolegiach odwoławczych. Zakres kompetencji sądu administracyjnego wyznacza bowiem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.