II SA/Wr 2355/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej "U.-B." w Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 września 2001 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...) Wójt Gminy Dz. decyzją (...) z dnia 10 lipca 2001 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie gospodarstwa sadowniczego wraz z siedliskiem i zabudową gospodarczą na działce nr 235 obręb K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku Pracowni "U.-B." w Dz. o ustalenie warunków zabudowy działki nr 235 we wsi K. dla realizacji na tej działce siedliska składającego się z obiektów: mieszkalnego, gospodarczego i garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Wójt Gminy powołał się na sprzeczność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z funkcją terenu, na którym położona jest określona we wniosku działka, oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem E 2 RP oznaczającym użytki rolne na południowym stoku Wzgórz K., z przeznaczeniem w planie bez zmian oraz preferowanym przeznaczeniem terenu pod uprawy sadownicze. Ponadto podkreślił sprzeczność zamierzenia wnioskodawcy z obowiązującymi dla tego terenu ustaleniami Planu Ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, zatwierdzonymi rozporządzeniem nr 18/99 Wojewody D. z 3 sierpnia 1999 r. przywołanym w podstawie prawnej decyzji, które nakazują ograniczenie rozpraszania zabudowy i zajmowania nowych terenów w harmonijnym, otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym, a działka nr 235 obr. K. leży na osi widokowej na W. K. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca zarzucił nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 par. 3 Kpa, oraz powołanie się przez organ na niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na rozporządzenie nr 18/98 Wojewody W. /mylnie zacytowane/, z czego odwołujący wywiódł wniosek o braku podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 28 września 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 43, i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej "U.-B." w Dz. od opisanej decyzji, utrzymało ją w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że podstawowym kryterium ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest jej zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 33 ustawy/, wyznaczają granice korzystania z rzeczy oraz stanowią podstawę ograniczenia swobody wykonywania prawa własności /art. 140 Kodeksu cywilnego/. Przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy uznaje bowiem za nieważne decyzje sprzeczne z takim planem, a art. 43 ustawy daje organowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z planem. W rozpatrywanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że wskazany przez inwestora teren jest przeznaczony w planie zagospodarowania gminy Dz. pod użytki rolne z zakazem jego zabudowy, co zasadnie podkreślił Wójt Gminy w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz w piśmie przekazującym akta do Kolegium. Zakaz zabudowy działki wskazanej przez wnioskodawcę wynika zarówno z ustaleń planu gminy jak i rygorów ochronnych wprowadzonych Planem ochrony ŚPK zatwierdzonym rozporządzeniem nr 18 Wojewody D. z 3 sierpnia 1999 r., którego postanowienia są obowiązujące na terenie gminy Dz., wbrew twierdzeniom odwołującej się Pracowni. Przepis art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody /Dz.U nr 3 poz. 21/ obowiązującej od 2 lutego 2001 r. uznaje bowiem ustalenia zawarte w planie ochrony za wiążące zarówno dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty odwołania dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji zobowiązującymi przepisami są więc niezasadne, a nie przywołanie w podstawie prawnej tej decyzji art. 43 i 46a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podstawą do jej uchylenia. Niezasadny jest także zarzut odwołania o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów Kpa dotyczących terminu załatwienia sprawy, który Kolegium wyjaśniło po dokonaniu analizy akt sprawy na wniosek Pracowni w piśmie z dnia 20 czerwca 2001 r. Na ostateczną w toku instancji administracyjnej decyzję w sprawie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Pracownia Urbanistyczno-Architektoniczna "U.-B." w Dz. W skardze podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie nie odniosło się do wszystkich jego zarzutów, a w szczególności brak odniesienia się do zapisu par. 1 ust. 2 rozporządzenia Wojewody D. i wyjaśnienia jego relacji do obowiązującego od 1993 r. planu miejscowego, nieprawidłową interpretację samego planu zagospodarowania miejscowego, który /zdaniem skarżącego/ nie zawiera żadnych zakazów zabudowy na spornym terenie, naruszenie art. 32 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że na terenie gminy Dz. obowiązuje plan ochrony SPK. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że jej zdaniem wskazane w decyzji rozporządzenie Wojewody, jako niesprzeczne z nową ustawą pozostaje jako obowiązujące, także /zdaniem Kolegium/ zarzut nieobowiązywania na terenie gminy Dz. ustaleń Planu Ochrony Slężańskiego Parku Narodowego jest chybiony, bowiem są one wiążące dla gmin, stanowiąc akt prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzją, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż naprowadzone w skardze. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami praw procesowego. Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 51 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Według art. 41 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Artykuł 41 ust. 1 powołanej ustawy nie wprowadza przesłanek materialnoprawnych, od których spełnienia przepis prawa uzależnia przyznanie w sprawie statusu zainteresowanego Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku badania czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pochodzi od podmiotu zainteresowanego w sprawie, na rzecz którego zostanie wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony przez Pracownię Architektoniczno-Urbanistyczną U.-B. w Dz. We wniosku brak jest określenia dla kogo podmiotowo mają być ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie jest określony przedmiot: budowa gospodarstwa sadowniczego wraz z siedliskiem i zabudową gospodarczą na działce nr 235 obręb K. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie badał kto jest istotnie osobą zainteresowaną w sprawie i na czyją rzecz ma być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt tych wynika jedynie, że wniosek obejmuje inwestora. Wskazać tu także trzeba, że i ustawodawca także w kodeksie postępowania administracyjnego nie zdefiniował kogo uznają za "zainteresowanego", czyli osobę na wniosek której kompetentny organ wszczyna postępowanie administracyjne, w przedmiocie lokalizacji inwestycji. Według Słownika języka polskiego, tom trzeci, wydanego pod redakcją prof. dr Mieczysław Szymczaka przez Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1989 r. /str. 910/ frazeologicznie być zainteresowanym to "interesować się czymś ze względu na własne korzyści". Artykuł 9 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ odróżniał osobę interesowaną od strony postępowania. Osobą interesowaną był podmiot odpowiadający chociażby tylko jednej z trzech przesłanek: a/ żądał czynności organu, b/ czynność organu do niego się odnosiła, c/ czynność organu dotyczyła jego interesu. Stroną postępowania była ta osoba interesowaną, która uczestniczyła w sprawie "na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu" /art. 9 ust. 2 rozporządzenie Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym/. NTA w wyroku z dnia 13 lutego 1931 r., 1. rej. 4018/29 stwierdził, że "o dopuszczeniu osoby interesowanej do uczestniczenia w sprawie decyduje nie wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne przepisy prawa materialnego" /E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937, str. 28/. - Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski str. 192. W konsekwencji nie rozważenia wskazanej kwestii Sąd nie jest w stanie dokonać kontroli czy postępowanie toczyło się z wniosku osoby zainteresowanej, jak tego wymaga przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani kto jest owym zainteresowanym /inwestor, czy może osoba prawna/. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pierwszorzędną okolicznością, jaką rozważy organ będzie ustalenie kto złożył wniosek /ewentualnie w czyim imieniu i na czyją rzecz oraz czy podmiot ten może działać na rzecz osoby trzeciej/, a dopiero potem rozważy wniosek z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych przywołanego przepisu. Reasumując, na zasadzie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak na wstępie.