II SA/Wr 2369/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak - sprawozdawca Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego taksówką I. oddala skargę II. przyznaje adwokat D.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]udzielona została J. M. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji J. M. zarzuca, że wydana mu licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest wadliwa, ponieważ została wypełniona niezgodnie z wymogami art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu licencja nr [...]nie zawiera żadnych uchybień, sporządzona została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych (Dz. U. nr 145, poz. 1630), wydanym na podstawie art. 17 ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazuje na załącznik nr 2 do rozporządzenia, który w sposób precyzyjny określa wzór licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W skardze z dnia [...]r., skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, J. M. zarzuca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.: "naruszenie praworządności słusznych interesów obywateli, przewlekłe załatwianie sprawy, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego". Wskazując na te podstawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanie mu licencji bez wad prawnych. Zdaniem skarżącego "licencja jest dokumentem wymaganym do prowadzenia działalności gospodarczej, wydawana jest podmiotom gospodarczym, tj. osobom fizycznym i osobom prawnym. Samochód nie jest podmiotem gospodarczym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymuje argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do tych zarzutów w skardze, które dotyczą przewlekłości postępowania, organ wskazał, że pismem z dnia [...]r. wyjaśniło stronie, z jakich przyczyn nastąpiło opóźnienie w załatwieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i te wyjaśnienia podtrzymuje. W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący domaga się, aby Sąd zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych. W piśmie z dnia [...]r., uzupełniającym skargę, pełnomocnik skarżącego adwokat D. O. zarzuca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i poprzedzającej ją decyzji – licencji nr [...], naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Pełnomocnik wskazuje, iż odmienna, rozszerzająca na niekorzyść skarżącego interpretacja przepisów ustawy jest sprzeczna z art. 8 ustawy zasadniczej oraz z art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002, nr 153, poz. 1271 z późń. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa stąd skarga jest nieuzasadniona. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wzór licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zamieszczony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych (Dz. U. nr 145, poz. 1630), wydanym na podstawie art. 17 ustawy o transporcie drogowym, jest zgodny z art. 11 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że w licencji określa się w szczególności: 1) numer ewidencyjny licencji; 2) organ, który udzielił licencji; 3) datę udzielenia licencji; 4) podstawę prawną; 5) przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres; 6) zakres transportu drogowego; 7) rodzaj przewozów; 8) oznaczenie obszaru przewozów w krajowym transporcie drogowym taksówką; 9) czas, na jaki udzielono licencji. Ustawodawca w postanowieniach art. 11 ust. 1 zamieścił enumerację danych, które każda licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką powinna zawierać. Zwrot "w szczególności" wskazuje, że jest to wyliczanie danych, które muszą być obligatoryjnie zamieszczone w każdej prawidłowej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i załączniku określającym wzór licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, mogą znajdować się także inne informacje ponad te wymagane przez ustawę jako obowiązkowe, czyli numer rejestracyjny pojazdu czy numer podwozia VIN. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, zawarta w art. 17 ust. 1, wskazuje, że: "Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzory: licencji, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych". W dacie wydania licencji nr [...]skarżącemu, obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych (Dz. U. nr 145, poz. 1630). Skarżący jest zdania, że Minister w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, zamieszczając we wzorze licencji, oprócz informacji określonych w art. 11 ust. 1 ustawy także numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN, przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 17 ust. 1 i tym samym wydał akt sprzeczny z art. 11 ust. 1 ustawy, przez co naruszył art. 8 i 32 Konstytucji RP. Rozporządzenie jest prawem powszechnie obowiązującym, może więc dotykać sytuacji prawnej obywateli, osób prawnych czy samorządów, może rodzić obowiązek wykonywania i może stanowić podstawę prawną dla wydawania aktów i decyzji administracyjnych o indywidualnych charakterze. Zarazem jednak rozporządzenia mają charakter podustawowych aktów wykonawczych, a to oznacza daleko idące ograniczenia zarówno w ich stanowieniu, jak i kształtowaniu ich treści. Dla obecnego unormowania konstytucyjnego najistotniejsze jest wskazanie art. 92 ust. 1, że rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia może mieć charakter fakultatywny (przyzwalać na wydanie rozporządzenia), bądź obligatoryjny (nakazywać wydanie rozporządzenia), i musi odpowiadać wymogowi szczegółowości ujmowanej w trzech aspektach. Po pierwsze szczegółowości podmiotowej – przepis ustawy formułujący upoważnienie musi wskazywać organ uprawniony lub zobowiązany do wydania rozporządzenia, po drugie szczegółowości przedmiotowej – przepis ustawy formułujący upoważnienie musi wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania i po trzecie szczegółowości treściowej – przepis ustawy formułujący upoważnienie musi określać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji wykonawczej, czyli wskazanie w ustawie tylko pewnych elementów procedury wydawania rozporządzenia. Powinny one, ale nie muszą być zawarte w przepisie upoważniającym. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika bowiem, że: "Zasada jednolitości ustawy jako aktu normatywnego pozwala też na tolerowanie sytuacji, w której zawarte są w innych postanowieniach ustawy niż przepis formułujący upoważnienie" (wyrok z dnia 13 marca 2001, K 21/00). Wśród cech istotnych dla tej dziedziny usług jak przewozy taksówkami - oraz jednocześnie wyróżniającymi je od innego rodzaju działalności przewozowej czy transportowej jest szczególny tryb ewidencji i rejestracji w organach samorządu terytorialnego - przy czym ma to znaczenie przede wszystkim dla poczucia bezpieczeństwa klientów korzystających z takich pojazdów. Skarżący utrzymuje, że licencja jest dokumentem wymaganym do prowadzenia działalności gospodarczej i wydawana jest podmiotom gospodarczym, tj. osobom fizycznym i prawnym, a samochód nie jest podmiotem gospodarczym. Zdaniem skarżącego każda taksówka posiada swój dokument identyfikacyjny w postaci dowodu rejestracyjnego, zaś podstawowym identyfikatorem jest numer boczny taksówki a nie numer rejestracyjny. W ocenie Sądu licencja, jako dokument wymagany do prowadzenia działalności gospodarczej, wydawana jest podmiotom gospodarczym, spełniającym określone przepisami prawa warunki. Interpretując przepisy ustawy o transporcie drogowym należy brać pod uwagę także cel regulacji prawnej. Ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazał dane, które powinny obowiązkowo znaleźć się w każdej prawidłowej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Natomiast Minister Infrastruktury mógł wskazać, w załączniku do rozporządzenia, inne informacje wymagane w licencji takie jak numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że licencję ma otrzymywać podmiot (osoba fizyczna lub osoba prawna), na wykonywanie transportu drogowego taksówką, czyli pojazdem zindywidualizowanym w decyzji (licencji) poprzez wskazanie numeru rejestracyjnego i numeru VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem wydawana dla przedsiębiorcy posiadającego pojazd oznaczony w decyzji administracyjnej- licencji wyraźnie co do tożsamości. Jeżeli przedsiębiorca uprawniony w licencji do prowadzenia transportu drogowego taksówką zmieni pojazd w niej wskazany to musi, zgodnie z wolą ustawodawcy, mieć nową decyzję - licencję, w której będą zamieszczone informacje o numerze rejestracyjnym nowego pojazdu i numer jego podwozia VIN. Kwestionowane przez skarżącego informacje zamieszczone w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką mają jednak istotne znaczenie dla bezpieczeństwa klientów i bezpieczeństwa publicznego. W dowodzie rejestracyjnym zamieszczone są bowiem informacje dotyczące identyfikacji pojazdu takie jak numer silnika, rodzaj pojazdu i jego przeznaczenie oraz informacje dotyczące ważnych badań technicznych pojazdu. Zdaniem Sądu kwestionowany przez skarżącego, jako niezgodny z ustawą, załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 listopada 2001 r., określający wzór licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie narusza przepisów ustawy o transporcie drogowym. Rozporządzenie i załącznik nr 2 zostały wydane przez wskazany w ustawie organ (ustawa nakazała Ministrowi Infrastruktury wydanie rozporządzenia), regulacje rozporządzenia oraz załączników do niego są utrzymane w ramach wskazanych przez upoważnienie ustawowe, treść i cel tego aktu są zdeterminowane przez cel ustawy o transporcie drogowym. Także w obowiązującym stanie prawnym, uwzględniającym bezpośrednio skuteczne przepisy prawa wspólnotowego w zakresie prawa transportowego, w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się również informacje dotyczące numeru rejestracyjnego pojazdu i numeru podwozia VIN (załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji, Dz. U. nr 153, poz. 1612). Skarżący podnosi w skardze oraz w piśmie uzupełniającym skargę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 listopada 2001 r. zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy ust. 1 art. 32 ustawy zasadniczej stanowią, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania. Ust. 2 art. 32 wskazuje, iż nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Postanowienia art. 8 ust. 1 Konstytucji stanowią, że Konstytucja jest najwyższym prawem RP. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia powyższych przepisów ustawy zasadniczej przez postanowienia rozporządzenia i załącznika nr 2 Ministra Infrastruktury z 29 listopada 2001 r. W piśmie z dnia [...]r. skarżący domaga się, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP: "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Przepis ten ma na celu usunięcie wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego mającego być podstawą orzeczenia sądowego w danej sprawie. Możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym, zgodnie z art. 193 Konstytucji, wymaga rozważenia charakteru zależności rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem od "odpowiedzi na pytanie prawne". Orzecznictwo TK i doktryna prawa, znamienną dla pytania prawnego zależność, opatrują cechą "relewantności", tj. prawnej doniosłości ze względu na badany typ stosunku prawnego lub prawa poddawanego ocenie w konkretnym przypadku. "Ocena relewantności musi obejmować także kwestię zasadności występujących w tym względzie zastrzeżeń. Wykazanie więc, że zastrzeżenia co do konstytucyjności danej normy prawnej są tak istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wstępny warunek do rozważenia, czy pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy zachodzi wspomniana zależność. Wspomniane zastrzeżenia musza dotyczyć normy prawnej mającej znacznie dla rozstrzygnięci. Mogą tu wchodzić w grę zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania" (R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, "Przegląd Sejmowy" 2001 nr 1, s. 33). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dostrzegł wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przez skarżącego przepisów oraz wspomnianej relewantności zależności odpowiedzi Trybunału na rozstrzygnięcie tej sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja – licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie narusza obowiązującego prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 250 powyższej ustawy oraz w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm.). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.