II SA/Wr 237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. B. (dalej także jako: skarżący, inwestor lub strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]") z [...].01.2019 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") z dnia [...].08.2018 r., nr [...] i nałożono na skarżącego obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonane roboty budowlane związane z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy w budynku w [...] przy ul. [...][...], tj. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego jako lokalu mieszkalnego; przywrócenie elewacji budynku do stanu poprzedniego poprzez: odtworzenie zamurowanego okna przedsionka od strony północno-wschodniej oraz zamurowanie wykonanego nowego otworu okiennego od strony północno- zachodniej. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z wniosku A. W. (współwłaścicielki budynku), PINB prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie przez E. B. w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...], które polegały na przekształceniu lokal mieszkalnego na użytkowo-gospodarczy (usługowy), zamurowaniu okna, wykonaniu nowego okna o innych wymiarach niż istniejące w ścianie zewnętrznej budynku, wydłużeniu istniejącego okno oraz likwidacji ścian nośnych i działowych. Odrębne postępowanie organ prowadził w sprawie robót wykonanych wewnątrz budynku przez pozostałych współwłaścicieli, utrudniających dostęp do pomieszczenia strychowego. Na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalono, że przebudowa lokalu i zmiana sposobu użytkowania została wykonana przez E. B. w [...] r. bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, co było wymagane przepisami Prawa budowanego. W następstwie tego PINB, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nakazał decyzją z [...].05.2003 r. inwestorowi - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń budynku na lokal usługowy, przedłożenie w terminie do dnia [...].06.2003 r. wskazanych dokumentów. W wykonaniu powyższego inwestor przedłożył w dniu [...].08.2007 r. orzeczenie techniczne oraz kopię projektu budowlanego z [...]r. Później inwestor przedłożył zgodę na zmianę sposobu użytkowania udzieloną przez dwóch z trzech współwłaścicieli budynku. Pomimo zapytań na temat przebiegu postępowania kierowanych przez A.W., kolejne czynności w sprawie organ I instancji podjął dopiero w dniu [...].01.2012r. Przeprowadził wówczas oględziny. W ich trakcie A. W. zażądała przywrócenia funkcji mieszkalnej lokalu nr [...]. E. B. wniósł o zawieszenie postępowania w związku ze złożonym w Sądzie Rejonowym w dniu [...].11.2012 r. pozwem o uzyskanie zgody zastępczej na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...]. W takim stanie sprawy, wobec braku wywiązania się z obowiązku nałożonego decyzją z [...].05.2003 r., PINB nakazał decyzją z [...].04.2012 r. E. B. doprowadzenie lokalu nr [...] do stanu poprzedniego. Na skutek stwierdzenia nieważności tej decyzji, [...] decyzją z dnia [...].01.2013 r. uchylił decyzję organu l instancji z [...].04.2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponowny postępowaniu, wobec stwierdzenia wykonania robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] zgodnie ze sztuką budowlaną, PINB decyzją z [...].02.2013 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania tychże robót. Następnie, organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...] na lokal handlowo-usługowy. W wyniku rozpoznania odwołania A. W., wydaną w dniu [...].05.2013 r decyzją, [...] uchylił decyzję z [...].02.2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in. na objęcie rozstrzygnięciem tylko części przedmiotu postępowania, tj. wyłącznie związanych ze zmianą sposobu użytkowania robót budowlanych, zamiast robót wraz z dokonaną zmianą sposobu użytkowania. W powtórzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu [...].10.2013r. oględziny budynku. Następnie organ postanowieniem z [...].11.2013 r. nakazał inwestorowi przedstawić w terminie do dnia [...].12.2013 r. ekspertyzę wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu. W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedłożył w dniu [...].12.2013 r. opinię techniczną sporządzonę przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego, PINB decyzją z [...].02.2014 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania A. W., wydaną w dniu [...].04.2014 r. decyzją, [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...].04. 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - wobec braku realizacji zaleceń poprzedniej decyzji kasacyjnej. Po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji określił przedmiotu postępowania - jako przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...], dokonana przez E. B.. Dalej decyzją z [...].05.2014 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. Następnie wezwał inwestora do przedłożenia w terminie do [...].06.2014 r. dokumentu potwierdzającego zgodność wykonanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, rzeczoznawcą ds. bhp, sanitarnych i przeciwpożarowych, protokołów badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych i przewodów kominowych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor przedłożył: kopię decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z [...].11.2014 r., nr [...], wydaną dla inwestycji pn. zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na lokal usługowy, protokół z pomiarów ochronnych, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej, kopię protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego - wobec nieuzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego oraz niezapewnienia dla zrealizowanej inwestycji jednego miejsca postojowego, zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, decyzją z [...].12.2015 r. organ I instancji nałożył na E. B. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposób użytkowania lokalu usługowego jako lokalu mieszkalnego oraz przywrócenia elewacji budynku do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] decyzją z [...].07.2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - wobec nieprawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., jak również braku ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego dotyczącego wykonania spornych robót budowlanych. W wykonaniu powyższego inwestor przedłożył decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z [...].01.2016 r., którą umorzono postępowanie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy. W konsekwencji PINB decyzją z [...].01.2017 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy. Po rozpatrzeniu odwołania A. W., organ odwoławczy decyzją z [...].06.2017r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi m.in. na brak zbadania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z [...].06.2017 r. organ wystosował do inwestora wezwanie do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego o tytułu prawny do dysponowania częściami wspólnymi budynku przy ul. [...][...] w [...], których dotyczą wykonane roboty budowlane. Wobec zwrotu przesyłki nadanej na adres do korespondencji, kolejnym pismem z [...].08.2017 r. organ ponowił wezwanie, tym razem wysyłając przesyłkę na adres inwestycji i pouczając o treści art. 41 i art. 44 k.p.a. Ze względu na nieprzedłożenie tytułu prawnego do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości, przy sprzeciwie współwłaścicielki nieruchomości A.W. oraz brak spełnienia warunku dotyczącego zapewnienia jednego miejsca postojowego na rzecz lokalu usługowego na działce nr [...], który to obowiązek wynika z decyzji o warunkach zabudowy, PINB uznał, że nie może zalegalizować inwestycji. Dlatego wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. decyzję z [...].08.2018 r., którą nałożył na E. B. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonane roboty budowlane związane z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy w budynku w [...] przy ul. [...][...], poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego jako lokalu mieszkalnego oraz przywrócenie elewacji budynku do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł E. B. Wskazał w nim m.in. na okoliczności związane z wystosowaniem przez organ I instancji pisma z [...].08.2017 r. Zostało ono bowiem przesłane na inny adres niż podany jako adres do korespondencji (adres lokalu w [...]). Ponadto wyraźnie nie było wskazane w tym piśmie jakiego postępowania ono dotyczy, co rodziło wątpliwości ze względu na fakt, że prowadzone jest równolegle do niniejszego postępowania inne postępowanie, które dotyczy przebudowy lokalu w tym samym budynku. Również czas przewidziany na dostarczenie dokumentów "sądowych" wynosił jedynie 7 dni. Wszystkie te okoliczności, tj. inny adres doręczenia, niesprecyzowanie jakiego lokalu dotyczy wezwanie oraz bardzo krótki czas dostarczenia dokumentów, których nigdy wcześniej organ nie wymagał, wywołały przekonanie u odwołującego, że pismo z [...].08.2017 r. nie dotyczy jego sprawy lecz innej, która dotyczy lokalu w tym samym budynku. Nieporozumienie wyjaśniła dopiero decyzja z [...].08.2018. Odnosząc się do możliwości zapewnienia miejsca postojowego odwołujący wskazał, że od kilku lat wynajmuję teren bezpośrednio przylegający do jego lokalu (wynajem od Zarządu Powiatu [...]). Teren ten obok funkcji obiektu handlowego używany jest również jako miejsce postojowe. W związku z tym istnieje możliwość zapewnienia miejsca postojowego. Opisaną na wstępie decyzją z [...].01.2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b., [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB i nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny oraz przywrócenia elewacji budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu inspektor wojewódzki wskazał na treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który pozwala na doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podał, że już w decyzji z [...].07.2016 r. wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie jest podstawą do orzekania o doprowadzeniu lokalu do stanu poprzedniego, ponieważ norma ta służy do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wadliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w celu zniweczenia efektu wykonanych robót i dokonanej zmiany sposobu użytkowania. [...] wyjaśnił, że obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy w budynku przy ul. [...][...] w [...] jest podyktowany tym, że odwołujący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast A. W. - współwłaścicielka budynku przy ul. [...][...] oraz działki nr [...], na której znajduje się budynek, sprzeciwia się legalizacji wykonanych robót wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji przyznał, że pismo PINB z [...].08.2017 r. zostało wysłane na inny adres, niż wskazany jako adres do korespondencji. Powodem tego był brak odebrania przez odwołującego wcześniejszego pismo tego organu z [...].06.2017 r., które wysłano na wskazany adres do korespondencji. [...] podkreślił, że w piśmie z [...].08.2017 r., które odwołujący odebrał dnia [...].08.2017 r., organ wyjaśnił przyczynę takiego postępowania oraz skierował informację dotyczącą możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz uzupełnienia przez odwołującego materiału dowodowego poprzez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie stanowisko organu I instancji było konsekwencją wydania przez [...] decyzji z [...].06.2017 r., w której wskazano na konieczność zbadania kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Późniejsze wezwanie dotyczące tej kwestii było konsekwencją owej decyzji. Z tych powodów organ odwoławczy ocenił, że odwołujący posiadał od ponad roku wiedzę na ten temat, wobec czego błędna interpretacja pisma nie usprawiedliwia braku przedłożenia wymaganych dokumentów. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie odpowiadają za prawidłowość funkcjonowania Poczty Polskiej. Nadto organ wskazał, że na podstawie uchwały w składzie 7 sędziów NSA z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wykształciło się jednolite w zasadzie stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy powinny zatem ustalać, czy inwestorowi przysługuje prawo do nieruchomości objętej inwestycją poprzez zbadanie, czy ich zakres dotyczy części wspólnych nieruchomości, a jeśli tak - czy pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrażają na nie zgodę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przeprowadzenia dowodów z dołączonych do skargi dokumentów. Uzasadnienie skargi zawiera obszerny opis przebiegu postępowania w sprawie. Skarżący raz jeszcze powtórzył stanowisko zawarte w odwołaniu na temat okoliczności związanych z otrzymaniem pisma organu z [...].08.2017 r. Z jego treści wynikała jedynie możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o tytuł prawny do dysponowania częściami wspólnymi budynku w sprawie dokonania robót budowlanych. Pismo to nie wskazywało jednak jakiego lokalu dotyczy. Wskazał, że w tym samym budynku równolegle prowadzone było jeszcze inne postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przez współwłaściciela budynku. Skarżący zaznaczył, że posiadał wiedzę o tym, że w tamtym postępowaniu współwłaściciel budynku uzyskał nakaz dostarczenia wyroku sądu w sprawie zastępczej zgody na dysponowanie częściami wspólnymi budynku w celu legalizacji wykonanych robót budowlanych. Dokładnie o takim dokumencie informował organ w piśmie z [...].08.2017 r. Według skarżącego na uwagę zasługuje również to, że w tamtym postępowaniu organ wymagał dokumentu w sprawie robót budowlanych a przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane i zmiana sposobu użytkowania lokalu. Z kolei w piśmie z [...].08.2017 r. organ wskazał wyłącznie na roboty budowlane. W ocenie skarżącego również podany przez organ termin 7 dni na dostarczenie "dokumentów sądowych", których przygotowanie wymaga dłuższej ilości czasu mogło wywołać przekonanie, że wezwanie nie dotyczy jego sprawy. Biorąc zatem pod uwagę inny adres wysyłki, brak wskazania jakiego lokalu i jakiego postępowania dotyczy wezwanie, a także bardzo krótki terminu dostarczenia dokumentów, to wszystko sprawiło, że zawiadomienie było na tyle nieprecyzyjne, że skarżący uznał, że nie dotyczyło ono jego osoby. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17.12.2019 r. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy w związku z prowadzonym postępowaniem cywilnym w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej racji w/w decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący dopuścił się samowolnego wykonania robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy w budynku przy ul. [...] w [...]. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo wdrożył wobec skarżącego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, że jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu skarżący przedłożył m.in. decyzję Burmistrza [...] z [...].11.2014 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "Zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] obr. [...] z przeznaczeniem na lokal usługowy", Opinię techniczną wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w budynku w [...] przy ul. [...][...], decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków [...] z [...].01.2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na uznanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie będzie powodować zmiany w bryle, proporcjach czy wyglądzie elewacji budynku. Powodem wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., był brak przedłożenia przez skarżącego dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazanie, że jeden ze współwłaścicieli sprzeciwia się legalizacji wykonanych robót wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Przyjdzie jednak zwrócić uwagę na istotną kwestię związaną z orzeczonym nakazem. W realiach sprawy, konieczność zbadania kwestii posiadania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, była dopiero konsekwencją decyzji [...] z [...].06.2017 r., nr [...]. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji, powołując się na wskazaną decyzję, wezwał pismem z [...].06.2017 r. skarżącego do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, określając precyzyjnie, że wezwanie dotyczy przebudowy lokalu usługowego znajdującego się w parterze budynku przy u. [...][...] w [...], w zakresie tytułu prawnego do dysponowania częściami wspólnymi budynku, których dotyczyły wykonane roboty budowlane (np. zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku) lub inny dowód z czynności prawnej (np. wystąpienia do sądu cywilnego o wydanie zgody zastępczej). Organ poinformował, że w celu zakończenia postępowania należy niezwłocznie, nie później niż do [...].07.2017 r., wywiązać się z wystosowanego wezwania. Wobec nieodebrania opisanego wezwania przez skarżącego pod adresem wskazanym do korespondencji, organ nadzoru pismem z [...].08.2017 r. skierował do skarżącego, tym razem na adres inwestycji, informację o tym, że kierowana do niego korespondencja pod podany adres do korespondencji nie jest odbierana lecz zwracana do organu. Jednocześnie organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący może w terminie 7 dni zapoznać się z aktami sprawy i uzupełnić materiał dowodowy o tytułu prawny do dysponowania częściami wspólnymi budynku, których dotyczyły wykonane roboty budowlane (np. zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku) lub inny dowód z czynności prawnej (np. wystąpienie do sądu cywilnego o wydanie zgody zastępczej). Pouczono również, ze po tym terminie organ zakończy postępowanie i wydana stosowną decyzję. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wcześniej nie wzywał skarżącego do wykazania się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Dopiero po wydaniu decyzji [...] z [...].06.2017 r. nastąpiła zmiana w tej kwestii stanowiska organu I instancji. Skoro organ I instancji w toku prowadzonego od ponad dziesięciu lat postępowania, nie nakładał na inwestora obowiązku przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości, to wówczas wymogiem wynikającym z art. 8 § 2 i art. 9 k.p.a., było sformułowanie wezwania w ten sposób, aby nie rodziło ono zrozumiałych w takich okoliczności wątpliwości. Takie wymogi spełniało wezwanie z [...].06.2017 r. Nie zostało one jednak odebrane przez skarżącego na wskazany przez niego adres do korespondencji. Z tego powodu organ wystosował kolejne wezwanie. Tym jednak razem zostało ono sformułowane w sposób zbyt ogólny. Organ nie powołał się w nim na decyzję [...] z [...].06.2017 r. Nie podał przedmiotu postępowania. W sposób ogólny poinformował jedynie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwością uzupełnienia materiału dowodowego o tytuł prawny do dysponowania częściami wspólnymi budynku, których dotyczyły wykonane roboty budowlane. W ocenie Sądu, tak sformułowane wezwanie nie może stanowić podstawy do wywodzenia niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych. Biorąc pod uwagę postawę skarżącego w toku całego postępowania, nie można przy tym nie zauważyć, że przejawiał on daleko idącą wolę współpracy z organem nadzoru budowlanego. Skarżący w sposób przekonujący wykazał przy tym, dlaczego nie wykonał wezwania z [...].08.2017 r. Organ odwoławczy odnosząc się do tych kwestii wskazał, że skarżący o obowiązku wykazania się tytułem prawnych do nieruchomości wiedział już z decyzji [...].06.2017 r. W przekonaniu Sądu, czynienie takiego założenia budzi istotne zastrzeżenia. Organ odwoławczy nie tylko założył, że skarżący przeczytał korzystną dla niego decyzję, ale również wyciągnął z tej lektury sugerowane przez ten organ wnioski. Czynienie takich założeń w niniejszej sprawie nie tylko nie może dowodzić prawidłowości przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, ale pozostaje w sprzeczności z wnioskami jakie wyciągnął organ I instancji, który zapoznając się z kilkukrotnie wyrażanym w niniejszej sprawie stanowiskiem organu odwoławczego na temat braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (zob. stanowisko zawarte w decyzji z [...].07.2016 r., nr [...]), kolejny raz wydał decyzję na podstawie dokładnie tego przepisu. Również długotrwałe okresy bezczynności organu I instancji nie są bez znaczenia dla oceny prawidłowości podejmowanych przez organ czynności i tym samym ich właściwej interpretacji przez skarżącego. Najlepszym tego przykładem jest to, że od wezwania z [...].08.2017 r. przez ponad rok organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero interwencja A. W. spowodował, że organ wydał decyzję z [...].08.2018r. Z orzecznictwa wynika jasna dyrektywa, zgodnie z którą obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, czyniąc zadość wskazaniom wynikającym z niniejszego wyroku, zobowiąże skarżącego do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, wskazując precyzyjnie, że wezwanie dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego znajdującego się w parterze budynku przy u. [...][...] w [...], w zakresie tytułu prawnego do dysponowania częściami wspólnymi budynku, których dotyczy wykonane roboty budowlane (np. zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku) lub inny dowód z czynności prawnej (np. wystąpienia do sądu cywilnego o wydanie zgody zastępczej). Ponadto oceni zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy (obowiązek zapewnienia na działce nr [...] jednego miejsca postojowego), w kontekście podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zapewnienia miejsca postojowego na terenie wynajmowanym od Zarządu Powiatu [...], do którego to zarzutu nie odniósł się organ odwoławczy.