II SA/Wr 2374/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przenoszącej z dotychczasowego inwestora pozwolenia na remont i modernizację po powodzi części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] Wójt Gminy Ś. K. wydał decyzję nr [...] przenoszącą, za zgodą dotychczasowej inwestorki Pani H. M. na A. Ś., pozwolenie na remont z modernizacją po powodzi części budynku mieszkalnego oraz odbudowę ganku wejściowego do obiektu w istniejącym obrysie murów w G. na działce [...]. W podstawie prawnej organ przywołał art. 40 Prawa budowlanego, a decyzję doręczył wszystkim uczestnikom postępowania ze sprawy o wydanie pozwolenia na remont i modernizację po powodzi części budynku mieszkalnego. Od tej decyzji odwołała się sąsiadka, S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie ustawowego terminu 2 lat, od wydania na rzecz H. M. decyzji pozwalającej na tę inwestycję. Odwołująca się zarzuciła również, że poprzednia inwestorka nie prowadzi prac remontowych, natomiast nowy inwestor A. Ś. rozpoczął prace bez wymaganych zezwoleń. Wojewoda D. decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K., od opisanej decyzji Wójta Gminy Ś. K. chylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zarzut strony skarżącej, dotyczący wydania zaskarżonej decyzji po upływie ustawowego terminu 2 lat, od dnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla poprzedniej inwestorki, jest bezzasadny. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Jak wynika z wpisów w dzienniku budowy, sporna inwestycja została rozpoczęta w dniu 3 sierpnia 2001 r. (wpis kierownika robót), a więc w terminie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej dla poprzedniej inwestorki (decyzja Wójta Gminy Ś. K. nr [...] z dnia [...]). Ponadto budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przeniesienie pozwolenia na budowę, to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić, jeżeli są spełnione wymogi art. 40 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem, osoba na rzecz której organ ma przenieść pozwolenie na budowę, musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony, na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, A. Ś. jest współwłaścicielem w [...] częściach zabudowanej działki nr [...] w G. (Akt Notarialny -Repertorium A nr [...] z dnia [...]). Wojewoda pisze, że modernizacja obiektu i dobudowa ganku wejściowego na nieruchomości objętej współwłasnością, przekracza zwykły zarząd rzeczą wspólną i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego). W aktach sprawy brak takiej zgody współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Równoznaczne jest to z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji wydał więc zaskarżoną decyzję, pomimo nie spełnienia przez inwestora wymogów art. 40 Prawa budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję złożył A. Ś. W skardze wskazał, że decyzja Wojewody jest dla niego krzywdząca, bowiem spełnił wszystkie nakazane prawem warunki, dlatego wnosi o jej uchylenie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i nie zawiera wszystkich elementów, do jakich jej autora zobowiązuje przepis art.107 kpa i już ta tylko okoliczność musi prowadzić do jej uchylenia. Organ bowiem nie rozważył i w konsekwencji nie uzasadnił czy odwołującej się przysługuje w prowadzonym postępowaniu przymiot strony, a nie może ujść uwadze organu, że, w świetle kodeksu postępowania administracyjnego prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie. Organ pisze bowiem w uzasadnieniu decyzji, że odwołanie złożyła "sąsiadka", bez przeprowadzenia analizy prawnej sytuacji tej sąsiadki, pod kątem sprawy administracyjnej, którą prowadzi.. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Jednoznaczny negatywny wynik tego badania doprowadził do orzeczenia jak w sentencji wyroku. (Vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., II SA 2109/00, opubl. OSP 2001/6/86)". W konsekwencji zaprezentowanego poglądu wskazać trzeba na treść przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia. Tę podstawę prawną stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który na dzień wydawania decyzji ostatecznej brzmiał "organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Obecnie, w myśl art.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 718) uzyskał on następujące brzmienie: "organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Ustęp drugi obowiązującego artykułu daje podstawę do stosowania przepisu ust. 1 odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3. Zaś w ustępie 3 ustawodawca zadecydował, że "stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". Określił zatem jednoznacznie krąg podmiotów będących uczestnikami takiego postępowania. Jest to jak się wydaje unormowanie, które wzięło pod uwagę dotychczasowy dorobek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstały na tle spraw rozpoznawanych przy badaniu legalności decyzji wydanych na tle omawianego przepisu. Jak bowiem wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1053/97) "zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża". Jest to rozumowanie całkowicie uzasadnione, jeśli się zważy, że zaskarżając w trybie instancji administracyjnych i ewentualnie dalej poprzez skargę i skargę kasacyjną do sądów administracyjnych, decyzję wydaną w trybie art. 40 prawa budowlanego, dąży się do eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). Przytoczona teza, którą Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie całkowicie podziela, prowadzi do wniosku, że, organ winien ponownie rozpoznać sprawę i w pierwszym rzędzie rozważyć, czy odwołującej się (określanej jako sąsiadka) przysługuje przymiot strony. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że tak, to wskaże z jakiego przepisu prawa materialnego owo uprawnienie się wywodzi, a dopiero przy pozytywnej odpowiedzi na to pytanie dokona merytorycznej oceny zarzutów zawartych w odwołaniu. Jeśli zaś organ architektonicznobudowlany drugiej instancji potraktował pismo, nazwane jako odwołanie jako "sygnał", skutkujący potrzebą weryfikacji ewidentnie wadliwej decyzji, mógł rozważyć zastosowanie w toku postępowania trybu ekstraordynaryjnego. Jednakże taka okoliczność musi znaleźć wyraz w podstawie prawnej decyzji. Reasumując, wobec naruszenia prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji mógł także doprowadzić do naruszenia prawa materialnego, zaskarżoną decyzję należało uchylić pomyśli art. 145 § 1 pkt 1c) upsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o tym, że decyzja nie może być wykonana orzeczono na podstawie art. 152 upsa.