II SA/Wr 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. G. Z. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] oddala skargę w całości. Skargą z [...] I. G. Z. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała uchwałę Rady Gminy O. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 4414) – dalej jako "plan miejscowy". Wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie dotyczycącym działek nr [...] i [...] we wsi G. w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 6, § 11 ust. 3, § 17 ust. 4 pkt 2 lit.b i pkt 3 lit.b oraz załącznika graficznego nr 1 w części oznaczonej symbolem MU0.22. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.) – dalej jako "upzp" oraz art. 140 kc, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym poszerzeniu strefy B ochrony konserwatorskiej, co znacznie ogranicza skarżącą w prawie do korzystania z jej własności. Zarzucono również naruszenie art. 8 kpa, poprzez niewskazanie podstaw i powodów przemawiających za zwiększeniem zakresu ochrony konserwatorskiej. Uzasadniając zarzuty skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] we wsi G. i posiada interes prawny w kwestionowaniu jego postanowień w zakresie dotyczącym jej własności. Wyjaśniła również, że z uwagi na datę uchwalenia planu miejscowego nie miała obowiązku uprzedniego występowania do organów gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dalej podniosła, że kwestionowany plan miejscowy poszerza zakres przestrzenny ochrony konserwatorskiej obejmując nią w całości obie działki. Jest to zmiana dla skarżącej niekorzystna w porównaniu z planem poprzednio obowiązującym, który obejmował ochroną konserwatorską tylko część nieruchomości (uchwała nr [...] Rady Gminy O. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G.). Skarżąca podniosła, że mimo wniesienia merytorycznych uwag w toku procedury planistycznej nie uzyskała konkretnej i rzetelnej informacji, z jakich powodów zdecydowano się na poszerzenie zasięgu ochrony konserwatorskiej. W szczególności nie wyjaśniono jej, po co ochroną konserwatorską obejmuje się drugą czy nawet trzecią linię zabudowy względem drogi głównej, skoro ruralistyczny charakter wsi przemawia wyłącznie za objęciem ochroną obiektów istniejących przy drodze (tzw. przydrożnica lub ulicówka). Skarżąca podkreśliła, że nie uzyskała przekonujących wyjaśnień w tym zakresie od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i ze strony organów gminy O. Nie wyjaśniono jej też, co się zmieniło, że obszar tej ochrony musiał ulec powiększeniu w porównaniu z poprzednio obowiązującym planem. W ocenie skarżącej oznacza to, że wykroczono poza granice władztwa planistycznego, dopuszczając się w konsekwencji nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. (dalej jako "rada gminy") wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że przyjęty w planie miejscowym przestrzenny zakres strefy B ochrony konserwatorskiej uwzględnia warunki uzgodnienia dokonanego przez właściwy organ ochrony zabytków na etapie procedury planistycznej. Jest on również zgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. (uchwała nr [...] Rady Gminy O. z [...]), na dowód czego załączono do pisma fragment części graficznej studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony plan miejscowy w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącej nie narusza przepisów prawa, w związku z czym skargę należało oddalić. Przyjęty w kwestionowanym planie miejscowym zasięg przestrzenny strefy B ochrony konserwatorskiej spełnia kryterium legalności. Zasadnicze znaczenie dla takiej konstatacji ma treść obowiązującego na obszarze gminy Oława studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium w części graficznej wyznacza bowiem jednoznacznie zasięg strefy B ochrony konserwatorskiej obejmując nim w całości zarówno działkę nr [...] jak i [...] (akta sądowe, k. 45). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wynika to wprost z art. 9 ust. 3 upzp. W związku z powyższym organy gminy projektując i uchwalając plan miejscowy nie miały możliwości odmiennego ukształtowania granic strefy B ochrony konserwatorskiej. Były w tym zakresie związane zasięgiem ochrony określonym jednoznacznie w aktualnym studium. Wyznaczenie w planie miejscowym zasięgu ochrony konserwatorskiej odmiennie, niżby to wynikało z treści studium, oznaczałoby niezgodność planu ze studium, a w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 3 upzp. Stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażane na etapie procedury planistycznej (zarówno w formie wniosków jak i uzgodnienia) w części dotyczącej zasięgu ochrony konserwatorskiej spójne jest z kierunkiem ochrony wyznaczonym w studium. Organ ochrony zabytków wyjaśnił także, że zasięg strefy B ochrony musi być zgodny z historycznym układem ruralistycznym ujętym w wykazie zabytków. Polemika ze stanowiskiem organu ochrony zabytków, podjęta przez skarżącą w formie uwag na etapie procedury planistycznej i następnie kontynuowana w rozpatrywanej skardze, stanowiła w istocie polemikę z ustaleniami obowiązującego studium. Tym samym nie mogła ona odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. W orzecznictwie wskazuje się na dopuszczalność kwestionowania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez osobę, której interes prawny naruszają postanowienia takiej uchwały. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (zob. wyrok NSA z 31 V 2017 r., II OSK 2298/15, publ. CBOSA). Właśnie wskazane relacje systemowe powodują, że w obecnych uwarunkowaniach niemożliwe byłoby uwzględnienie skargi na plan miejscowy nawet przy założeniu jej zasadności. Wyrok stwierdzający częściową nieważność planu miejscowego zgodnie z żądaniem skargi nie może bowiem prowadzić do stanu, w którym plan miejscowy przestanie spełniać warunek zgodności ze studium. Sąd nie ma natomiast możliwości objęcia kontrolą studium przy okazji rozpatrywania skargi na plan miejscowy. Wykraczałoby to bowiem poza "granicę sprawy" w rozumieniu art. 135 ppsa. Sąd nie mógł podzielić zarzutu skargi wskazującego na przekroczenie przez radę gminy granic władztwa planistycznego. Nie jest bowiem przekroczeniem granic władztwa planistycznego uwzględnienie w planie miejscowym uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z obowiązującego studium, w sytuacji gdy są one jednoznaczne i wykluczały jakąkolwiek swobodę decyzyjną na etapie projektowania planu. Co więcej, przyjęte w planie miejscowym warunki ochrony konserwatorskiej (w tym zakres przestrzenny strefy B) zostały prawomocnie uzgodnione postanowieniem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] (nr [...]). Nie ma przy tym znaczenia, jak granica ochrony konserwatorskiej przebiegała w planie miejscowym z 2002 r., na który powołuje się skarżąca. Należy zwrócić uwagę, że plan miejscowy z 2002 r. uchwalony został przed wejściem w życie aktualnego studium. Mógł zatem przewidywać odmienny zakres ochrony konserwatorskiej. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 8 kpa. Procedura planistyczna prowadzona jest w oparciu o art. 17 i n. upzp, a nie w trybie kpa. Rada gminy nie mogła zatem naruszyć art. 8 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.