II SA/Wr 238/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi S. S. E. R. "P." z/s w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem S. S. E. R. "P." w Gł. od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...], w przedmiocie zmiany na wniosek E. Sp z o.o. w L., pozwolenia zintegrowanego dla instalacji energetycznego spalania paliw. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu [...] do Starostwa Powiatowego w Głogowie wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa "E." Sp. z o.o. z siedzibą w L. o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji energetycznego spalania paliw – E. zlokalizowanej na terenie K. S.A. Oddział [...] w G., udzielonego Przedsiębiorstwu "E." Sp. z o.o. na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...], znak: [...] z późniejszymi zmianami. W trakcie postępowania do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek S. S. E. R. "P." z siedzibą w G., które powołując się na art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Starosta Głogowski postanowieniem z dnia [...], powołując się na przepis art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.) w związku z art. 218 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1219 z późn. zm.) dopuścił S. S. E. R. "P." do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł w przedmiocie zmiany na wniosek firmy "E." Sp. o.o. z siedzibą w L. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji energetycznego spalania paliw – E. zlokalizowanej na terenie K. Oddział [...], ul. [...] w G., udzielonego Przedsiębiorstwu "E." Sp. z o.o. na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...], znak: [...] – zgodnie z wnioskiem strony. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosło S. P., podnosząc, że decyzja jest niezgodna z prawem. Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności zobowiązane jest do zbadania legitymacji podmiotu wnoszącego środki odwoławcze i po przeprowadzaniu analizy legitymacji wnoszącego odwołanie stowarzyszenia, Kolegium uznało, że podmiot ten nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że co prawda postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, przyznając mu prawa strony, jednak (wbrew treści pouczenia zawartego na tym postanowieniu), orzeczenie takie może być poddane kontroli instancyjnej jedynie w odwołaniu od decyzji, bowiem jest niezaskarżalne samodzielnie. Powołując się na orzecznictw Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i prowadząc postępowanie odwoławcze winien sam dokonać oceny, czy zasadnie organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Dalej SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę wydawania decyzji w przedmiocie pozwoleń zintegrowanych stanowi ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.). Zgodnie z art. 185 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Według art. 185 ust. 2 powołanej ustawy, w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 185 ust. 2a ustawy w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z powołanego wyżej przepisu wynika, iż udział organizacji ekologicznej winien być zapewniony w postępowaniach enumeratywnie wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie Spółka "E." zwróciła się do Starosty Głogowskiego o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Mając na względzie powołany wyżej przepis art. 185 ust. 2a ustawy SKO wskazało, że należało ustalić, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego, o którą wystąpiła "E." Sp. z o.o. dotyczyła istotnej zmiany. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, istotna zmiana instalacji zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska zdefiniowana jest jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym kontekście Kolegium oceniło, że zmiana pozwolenia o która wystąpiła w sprawie spółka, nie spowoduje zmiany oddziaływania na środowisko i nie występuje konieczność przeprowadzenia raportu początkowego dla instalacji. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że skoro zmiana pozwolenia zintegrowanego nie stanowiła istotnej zmiany o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, to mając na względzie art. 185 ust. 2a tej ustawy brak było podstaw prawnych do dopuszczenia S. S. E. R. "P." do postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem S. E. R. P. wniosła do Sądu skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcia w konwencji złożonego odwołania do rozpoznania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 185 ust. 2 a ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że decyzja SKO w sposób nieuprawniony narusza prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniach o wydawania i zmianę pozwoleń zintegrowanych oraz pomija interes społeczny i słuszny interes obywateli. W# szczególności wskazano na naruszenie zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pismach procesowych z dnia [...] uczestnicy postępowania K. SA oraz K. SA i E. Spółka z o.o. wniosły o oddalenie skargi, przyłączając się do stanowiska SKO. Na rozprawie w dniu [...], strony podtrzymały wcześniej prezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, określanej dalej jako p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem stwierdzenie braku możliwości dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze odwołania skarżącej należy uznać za przedwczesne. Prawo do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawach dotyczących oddziaływania na środowisko, organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy ocenowej. Zgodnie z tym przepisem, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej). W art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej wskazano, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W rozpoznawanej sprawie, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że w sytuacji, w której nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w tym składzie w pełni je akceptuje. Dodatkowo podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, strona skarżąca składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie wyraźnie powołała się we wniosku z dnia [...] na art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem w rozważaniach decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie znalazły się żadne rozważania w przedmiocie przystąpienia organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. W takim stanie faktycznym i prawnym, gdy nie przeprowadzono rozważań co możliwości przystąpienia strony skarżącej do postępowania na zasadach ogólnych z k.p.a., decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania stowarzyszenie, jest przedwczesna. Opisane uchybienie jest uchybieniem procesowym, które w sposób oczywisty miało wpływ na wynik postępowania, albowiem w przypadku uznania, że stowarzyszenie mogłoby uczestniczyć w postępowaniu, odwołanie przez nie złożone zostałoby rozpatrzone merytorycznie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy SKO rozważy możliwość udziału strony skarżącej w postępowaniu, w uwzględnieniem przesłanej z art. 31 k.p.a. Nie przesądzając w żadnym kierunku wyniku tej analizy Sad wskazuje, że rozważania w tym przedmiocie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej odwołanie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a.