II SA/Wr 2384/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz As. WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent W. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego oraz kiosku wypożyczalni kaset video zlokalizowanych na działce przy ul. W. [...]we W.. Od tej decyzji odwołanie złożyli H. D. i A. W. - współwłaściciele nieruchomości usytuowanej przy ul. W. [...]we W.. Odwołujący się podnoszą, iż K. Z. nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania wymienionych obiektów. Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. H. D. będąc współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. W. [...]we W., zgłosiła do Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W. o samowolnym wybudowaniu pawilonu handlowego - wypożyczalni kaset video na terenie działki przy ul. W. [...]we W. bez zgody pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. W dniu [...] r. Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kotłowni na sklep spożywczy oraz budynku gospodarczego na wypożyczalnię kaset video przez K. Z. - współwłaściciela posesji przy ul. W. [...] obręb O., we W.. W wyniku analizy akt sprawy oraz na podstawie protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Pracowników Wydziału Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W. w dniu [...]r., organ pierwszej instancji stwierdził dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kotłowni - na sklep spożywczy oraz budynku gospodarczego - na wypożyczalnię kaset video zlokalizowanych na działce przy ul. W. [...] we W.. W związku z tym organ poinformował K. Z., iż w celu legalizacji obecnego sposobu użytkowania tych obiektów winien wystąpić o wydanie stosownego pozwolenia przedkładając odpowiednie dokumenty. Po przeanalizowaniu przedstawionych dokumentów udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego oraz kiosku wypożyczalni kaset video, zlokalizowanych na działce przy ul. W. [...], obręb O., we W.. Wojewoda wskazuje, że pracownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził w dniu [...] r. wizję lokalną w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kotłowni na sklep spożywczy oraz budynku gospodarczego i wypożyczalnię kaset video na posesji przy ul. W. [...]we W.. W wyniku przeprowadzenia wizji stwierdzono, iż zmiana sposobu użytkowania kotłowni na sklep nastąpiła w [...] r. natomiast dobudówka drewniana wykonana została w latach [...], a następnie zmiana sposobu jej użytkowania na wypożyczalnię kaset video nastąpiła w [...] r. W tym samym roku działalność ta została zamknięta. W związku z powyższym rozpatrzenie przedmiotowej sprawy winno nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z poźn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.). Według § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się również przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie w zakresie związanym z koniecznością usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, z poprawą warunków zdrowotnych, ochrony środowiska i warunków pracy w stosunku do istniejących części budynków i urządzeń. Z powyższego wynika więc, zdaniem Wojewody, iż przedmiotowe obiekty budowlane w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czyli stwierdzenia ich zdatności do użytkowania, muszą spełniać warunki tego rozporządzenia. Wojewoda pisze dalej, że z akt sprawy wynika, iż budynek - sklep spożywczy usytuowany jest przy granicy z działką nr [...]przy ul. W. i W. - co jest niezgodne z § 12 omawianego rozporządzenia. Przepis ten wymaga, aby budynki gospodarcze i mieszkalne na działkach zagrodowych indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych były sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki - zwrócone w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi. Istnieje możliwość sytuowania takich obiektów przy granicy działki, jednakże musi spełniać on określone warunki wynikające z § 13 omawianego sporządzenia: ściany obiektu oraz dach muszą być wykonane z materiałów niepalnych - z posiadanych dokumentów nie wynika aby warunek ten został spełniony, zabudowa ta nie może utrudniać prawidłowej zabudowy terenów sąsiednich. W aktach sprawy brak jest zgody właściciela działki nr [...] (ul. W. [...]) wykonanie budynku na granicy działek. Wojewoda pisze też w uzasadnieniu decyzji, że inwestycja winna również spełniać wymagania określone w 12 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie odległości od innych budynków znajdujących się na działce przy ul. W. [...]. Stwierdzenie spełnienia tych warunków nie jest możliwe do sprawdzenia, gdyż przedstawiony projekt budowlany nie zawiera mapy zagospodarowania terenu ze zwymiarowanymi odległościami między zabudowaniami sąsiednimi na tej samej oraz sąsiednich działkach oraz nie zawiera opisu z jakich materiałów wykonane są ściany i dachy. Reasumując, zdaniem organu drugiej instancji zasadnicze braki w materiale dowodowym powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. Wskazał, że wnoszący odwołanie nigdy nie byli stroną postępowania, organ drugiej instancji w całości pominął stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie zgodności dokumentacji z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, nadto skarżący podaje, że jego zdaniem decyzja nie ustosunkowuje się do meritum sprawy, bowiem postępowanie toczy się w przedmiocie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego, a nie pozwolenia na budowę dla nowej inwestycji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazać jeszcze trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w dołączonych do odpowiedzi na skargę aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału ds. Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia [...]r. (k. [...] akt), skierowane do K. Z. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącej kotłowni na sklep spożywczy oraz budynku gospodarczego na wypożyczalnię kaset wideo zlokalizowanych na działce przy ul. W. [...] we W.. W piśmie tym poinformowano inwestora, że w celu legalizacji obecnego sposobu użytkowania obiektów na działce należy zwrócić się z wnioskiem o wydanie pozwolenia przedkładając projekt budowlany z naniesionymi zmianami w stosunku do projektu zatwierdzonego oraz szczegółowy opis określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, odbiory właściwych organów, protokoły badań i sprawdzeń. Po otrzymaniu tego pisma strona złożyła szereg dokumentów, które organ pierwszej instancji uznał za wystarczające dla zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych. Organ odwoławczy nie rozważył z jakiej przyczyny uznaje te dokumenty za niewystarczające, pisząc jedynie jakie normy prawne, zdaniem Wojewody, winny być respektowane w toku niniejszego postępowania. Wskazać także trzeba, że organ ten powołuje się na protokół z wizji lokalnej z dnia [...]r. Analiza tego dokumentu wskazuje, że K. Z. oświadczył w toku oględzin, iż "zmiana sposobu użytkowania dobudówki drewnianej na wypożyczalnię kaset miała miejsce w [...] r., w tym samym roku działalność tę zlikwidowano". Natomiast organ pierwszej instancji przyjmuje w uzasadnieniu swojej decyzji, że zmiana sposobu użytkowania dobudówki drewnianej nastąpiła w [...] r., a zmiana sposobu użytkowania kotłowni na sklep nastąpiła w [...] r. Są to okoliczności mające istotne znaczenie dla zastosowania w sprawie w sposób prawidłowy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie rozważono także czy i jaki wpływ na postępowanie administracyjne ma okoliczność, czy istnieje dalej zmiana sposobu użytkowania przybudówki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie rozważenie i ustosunkowanie się do wskazanych wyżej kwestii po uwzględnieniu, że w świetle art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Paragraf 2 przywołanego przepisu pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie także pod uwagę, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych, a nie z nowymi inwestycjami. Reasumując, zaskarżona decyzja, jako orzeczenie naruszające przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu w całości, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 152 wymienionej wcześniej ustawy.