II SA/Wr 239/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. oddala skargę w całości. W dniu 20 czerwca 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze )Dz.U. z 2023 r., poz. 633), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, po stwierdzeniu, że projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. Skargę na tę uchwałę, w zakresie jej § 20 ust. 8 ppkt 2 oraz ust. 7, § 20 ust. 8 ppkt 14, § 19 ust. 7 pkt 13, § 19 ust. 16 pkt 5, w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do [...] oraz działek nr [...] i [...], obręb [...] wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w S. n(dalej jako strona skarżąca lub Spółka). Zaskarżonej części uchwały zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r., oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do posiadanych przez skarżącą, wymienionych w skardze działek, z uwagi na niezgodność postanowień planu z ustaleniami studium oraz art. 1010 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie interesu prawnego spółki, polegające na braku możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości zgodnie z uprzednio uchwalonym studium. Z uwagi na wskazane naruszenia, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 ust. 8 ppkt 2 i 7, § 20 ust, 8 ppkt 14, § 19 ust. 7 pkt 13, § 19 ust. 16 pkt 5, odnoszące się do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem MN, a obejmującym teren działek należących do skarżącej wymienionych w skardze oraz o zasądzenie od organu planistycznego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że istotą skargi jest sprzeczność pomiędzy zaskarżonymi postanowieniami planu, a postanowieniami Studium. W ocenie strony skarżącej jest to równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, tym samym stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych części uchwały. Wskazując na niezgodności ze Studium Spółka wymieniła: 1. § 20 ust. 8 ppkt 2 i ust. 7 planu stanowi: "zabudowa mieszkaniowa nie może przekraczać dwóch kondygnacji naziemnych", a "maksymalna wysokość zabudowy – 10 m", co jest sprzeczne z Działem II pkt 17.3 pkkt 5-8 i 9 Studium, które stanowią o tym, że maksymalną wysokość budynków to 12 m, a wysokości zabudowy mieszkaniowej to od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych. Uchwalony zapis i ewentualna realizacja zabudowy wg tego ustalenia miejscowego planu będzie niespójna z aktualnym zainwestowaniem osiedla, i będzie naruszało ład urbanistyczny i koncepcję spójnego zagospodarowania osiedla przez spółkę R. Niekonsekwencja zapisów w miejscowym planie przejawia się także w tym, że skoro MPZP przewiduje zakaz dachu płaskiego, to przy typowej wysokości kondygnacji do 3 metrów, przy ustalonej zabudowie dwukondygnacyjnej będzie oznaczać nakaz realizacji obiektu nie wyższego niż ok. 6 metrów. 2. § 20 ust. 8 ppkt 14 uchwały z dnia 13 czerwca 2023r. stanowiący, że "na terenach kategorii "MN" powierzchnia biologicznie czynna nie może zajmować mniej niż 40%" jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5-11), które stanowią o tym, że udział powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych z oraz dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej nie mniejszy niż 30% powierzchni działki budowlanej; 3. § 19 ust. 7 pkt 13 uchwały z dnia 13 czerwca 2023r. stanowiący, że "na terenach kategorii "MNU" ustala się maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej 0,7 - na działkach o powierzchni do 700 m2 włącznie" jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5-10) studium, które stanowią o tym, że zaleca się wskaźnik intensywności zabudowy: 0,2-1,0 w pozostałych obrębach. W szczególności ten parametr będzie miał zastosowanie do zabudowy szeregowej, która jest dopuszczalna na podstawie MPZP (§19 ust. 5 pkt 2 lit. b). Racjonalne zagospodarowania powierzchni zabudowy, przy ograniczeniu wynikającym z obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy powoduje, że niemożliwe jest zachowanie współczynnika 0,7. Nadto dotychczasowe zagospodarowania działek sąsiednich (działek nr [...], [...], [...], [...], [...]) powoduje, że planowane zainwestowanie dz. nr [...] i [...] będzie spójnie z dotychczasową okoliczną zabudową; 4. § 19 ust. 16 pkt 5 uchwały z dnia 13 czerwca 2023r. stanowiący, że "na terenach kategorii MNU minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 300 m2 - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5-7) lit. c) studium, które stanowi o tym, że "zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych wynosi 200 m w mieście P. dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej" Dalej w skardze wywodzono, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki wyjaśniono, że nieruchomości co do których domaga się stwierdzenia nieważności uchwały, stanowią jej własności. Aktualny plan powoduje dla spółki negatywne konsekwencje poprzez brak możliwości zagospodarowania nieruchomości według założeń starego planu, a przede wbrew temu jak zostało to ustalone w studium. Do skargi dołączono wydruki z aktualnych treści ksiąg wieczystych nieruchomości, potwierdzające prawo własności do wyszczególnionych w skardze działek. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi w pierwszej kolejności podniesiono, że ustalenia zaskarżonej uchwały, w tym także w zakresie działek skarżącej, zgodne są z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Wyjaśniono, że Dział II Pkt 17 – kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów studium stanowi: "2. W planach miejscowych można, a w wielu przypadkach wręcz zaleca się, zawężać możliwości, które wynikają z ustaleń Studium; dotyczy to w szczególności ustaleń, w których ta regulacja została uszczegółowiona. 3. Zaleca się, by nowa jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa (lub wielorodzinna o zbliżonym charakterze), mieszkaniowo-gospodarcza i mniejsza zabudowa służąca działalności gospodarczej w części wiejskiej gminy oraz poza centrum miasta P. swoją architekturą nawiązywała do tradycji regionalnych; zaleca się by wysokość takiej zabudowy nie przekraczała 2-kondygnacji nadziemnych z ewentualnie użytkowym poddaszem; zaleca się symetryczne pokrycia dachowe, o nachyleniu połaci około 45o na obszarach z istniejącą historyczną zabudową oraz w ich sąsiedztwie." Natomiast w dalszej części studium tj. Dział II Pkt 17. 4 - Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mówią: "2. Zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych bardziej rygorystycznych i zawężonych regulacji niż te, które zostały określone w niniejszym dokumencie; w szczególności dotyczy to ustaleń odnoszących się do przeznaczenia terenów. Dopuszczalny jest też podział określonych w niniejszym Studium funkcjonalnych jednostek terenowych na mniejsze, z bardziej szczegółowo ustalonymi funkcjami ("węższymi") oraz sposobami zagospodarowania (bardziej szczegółowymi lub bardziej rygorystycznymi). Strefowanie funkcji ma w szczególności służyć zapobieganiu powstawania konfliktów przestrzennych. 3. Dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące są te ustalenia Studium – także w następnych rozdziałach - w których użyto następujących sformułowań: 1) przeważające przeznaczenie terenów (zgodnie z zasadami określonymi w rozdz. 17.2 ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 5-7 niniejszego rozdziału); 2) dopuszcza się; 3) zakazuje się, niedopuszczalne jest, nie powinno[a], nie może; 4) należy, powinno[a]. 4 4. Dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje – także w innych rozdziałach – nie są ustaleniami Studium." Dalej w odpowiedzi na skargę organ planistyczny przytoczył kolejne zarzuty skargi i wskazał, że są one bezzasadne, bowiem wszystkie przytoczone fragmenty uchwał – planu i studium – są wprost ze sobą zgodne. Odnośnie do ostatniego z zarzutów, w zakresie minimalnej powierzchni działki budowalnej, organ podkreślił że, jak sama strona wskazała w skardze, w studium określono zalecaną minimalną powierzchnię działek. Zgodnie z Działem II pkt 17. 4 ppkt 4 zalecenia nie są ustaleniami studium. Dalej wskazano, że uchwała podlegała nadzorowi Wojewody Dolnośląskiego, który nie dopatrzył się uchybień w skarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia nie mogą stanowić zatem samodzielnej podstawy do zagospodarowania działek Skarżącej. Co więcej, wskazano że strona może zagospodarować większość działek będących jej własnością według założeń "starego planu", tj. według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. i obrębu P.(1) przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 1999 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 30 z dnia 3 listopada 1999 r. poz. [...]). Skarżąca posiada ważne decyzje o pozwoleniu na budowę dla wskazanych w skardze działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do [...] (obręb P. [...]). Ważność decyzji nie wygasła wraz z wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu, o czym mówi wprost art. 34 ust. 2 u.p.z.p.. Jednocześnie wejście w życie zaskarżonego miejscowego planu umożliwiło zagospodarowanie pozostałych działek wymienionych w skardze: dz. nr [...] i [...] (P. [...]), zmieniając ich przeznaczenie z funkcji komunikacyjnej na funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Do odpowiedzi na skargę dołączono kopie wskazanych decyzji udzielających skarżącej pozwoleń na budowę, na obszarach wskazanych w skardze działek. Pismem procesowym z dnia 19 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony R. B., wskazując, że stał on się nowym właścicielem części działek objętych skargą. Dodatkowo rozszerzono wniesioną skargę o wniosek o stwierdzenie nieważności również § 10 ust. 42 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], określającego, że działka ta stanowi tereny kategorii KDW, przeznaczone pod drogi wewnętrzne. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że R. B. nabył od skarżącej spółki część działek, których dotyczy wniesiona skarga, wobec czego stał się stroną niniejszego postępowania. Na wykazanie przysługującego mu prawa własności do pisma załączono wydruki z ksiąg wieczystych. Dodatkowo, w uzasadnieniu pisma zarzucono, że południowa część działki nr [...] została oznaczona w planie jako droga wewnętrzna, nie mająca charakteru publicznego. Tymczasem, w opinii skarżącej, droga ta będzie pełniła publiczną funkcję, bowiem leży w ciągu ulicy [...], która komunikuje dwie duże ulice. Dodatkowo cała ulica [...] ma funkcję ulicy publicznej, jedynie poza fragmentem położonym w granicach działki nr [...]. W ocenie strony, racjonalne byłoby zlokalizowanie w tym miejscu ulicy publicznej o szerokości 15 metrów. Dodatkowo podtrzymano wszystkie zarzuty skargi, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu planistycznego wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. R. B. oświadczył, że wstępuje w uprawnienia skarżącej spółki co do działek [...], [...] i [...] i popiera skargę w całości. W związku z koniecznością doręczenia organowi planistycznemu odpisu pisma rozszerzającego skargę, Sąd odroczył posiedzenia na termin z urzędu. Pismem procesowym z dnia 4 listopada 2024 r. Gmina P. wniosła o oddalenie skargi w całości i niedopuszczenie R. B. do postępowania w charakterze strony. Podkreślono niewystraczające wykazanie naruszenie interesu prawnego zarówno przez skarżącą spółkę jak i R. B. Odnosząc się do rozszerzenia skargi Gmina podniosła, że w toku procedury planistycznej przeprowadzono dwa wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, na przełomie lat 2021/2022 i w roku 2023. W projekcie planu, udostępnionym podczas pierwszego wyłożenia, przedmiotowa droga na działce [...] stanowiła drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu [...]KDD i szerokości 25 m w liniach rozgraniczających. Jej przebieg uwzględniał projekt zagospodarowania terenu działki inwestora. Jak wyjaśniono, strona wniosła uwagę do tego projektu m.in. w zakresie zawężenia tej drogi do szerokości 15 m. Według strony skarżącej ustalona pierwotnie szerokość 25 m naruszała przepisy odrębne, a w szczególności przepisy dot. szerokości dla drogi publicznej klasy dojazdowej. Ponadto wskazano w uwadze, że droga ma służyć jedynie do obsługi terenów zabudowy niskiej intensywności, tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W trakcie dalszych prac planistycznych organ powziął informacje o wzniesieniu przez R. sp. z o.o. na działce nr [...] budynku garażowego, zlokalizowanego częściowo w opisywanym powyżej pasie drogowym drogi dojazdowej, wyznaczonej w projekcie planu. Postanowiono zatem uwzględnić uwagę strony i dokonać zmiany szerokości przedmiotowej drogi w taki sposób, aby ww. budynek garażowy znajdował się poza obrysem pasa drogowego, zlokalizowanego w południowej części działki nr [...]. Ustalono zatem jego szerokość na 15 m i w konsekwencji określono przeznaczenie tego terenu pod drogę wewnętrzną, odstępując tym samym od wprowadzenia układu alejowego. Strona skarżąca nie wniosła uwag w tym zakresie podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Organ planistyczny uznał, że wprowadzenie powyższych zmian nie wpłynie negatywnie na obsługę komunikacyjną tej części miasta. Teren inwestora oraz sąsiednie obszary są dostatecznie skomunikowane z układem dróg publicznych, znajdujących się w sąsiedztwie. Stwierdzono, że mimo odstąpienia od wyznaczenia drogi publicznej na terenie strony skarżącej, żadna z działek w sąsiedztwie nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Sieć planowanych dróg publicznych jest na tyle gęsta, że nie ma potrzeby wskazywania w planie przebiegu ulicy [...] jako jeden ciąg łączący w linii prostej ul. [...] i [...], mający status drogi publicznej. Kluczowym dla takiego działania jest fakt, że sporny fragment przebiega przez teren prywatny, będący własnością strony skarżącej, na którym nie dokonano jeszcze geodezyjnego wydzielenia gruntu, przeznaczonego pod przedmiotową drogę oraz nie zaliczono przedmiotowego terenu, w drodze uchwały, do kategorii drogi gminnej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto ciąg ulicy [...] nie został jeszcze wybudowany. Działanie organu miało na celu zminimalizowanie ingerencji gminy we własność prywatną. Przyszła realizacja odcinka tej drogi, będącej w planie drogą wewnętrzną, będzie uzależniona wyłącznie od inwestora – właściciela gruntu, tj. strony skarżącej. Dodano, że to inwestor na własnym terenie zobowiązany jest do zapewnienia dostępu do drogi publicznej (poprzez sieć dróg wewnętrznych), stosownego do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Drogi takie na przedmiotowym terenie stanowią ulica [...] oraz obszar spornej drogi wewnętrznej. Po wyznaczeniu na spornym gruncie drogi wewnętrznej gmina będzie miała znacznie ograniczone możliwości ingerencji w zamierzenia inwestora, które mogłyby naruszać jego prawo własności. Działanie takie, co do zasady, jest wysoce pożądane i bardzo często zgodne z oczekiwaniami właścicieli gruntów oraz inwestorów. W odniesieniu do pozostałych twierdzeń strony skarżącej, określonych w piśmie procesowym z dnia 19 września 2024 r. organ poinformował, że w całości podtrzymują stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Podkreślono przy tym, że szczegółowe ustalenia planu miejscowego, dotyczące m.in. parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu nie muszą lub nie powinny być wiernym odwzorowaniem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano również na okoliczność, że zapisy studium precyzują, jakie jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (Dział II rozdział 17.4 pkt 3 i pkt 4). Dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje nie są ustaleniami studium. Taki przypadek miał miejsce w odniesieniu do minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy określonego w planie, którego niezgodność ze studium zarzuca strona skarżąca w piśmie z dnia 19 września 2024 r. (czego nie podnoszono w treści skargi). Dla terenów określonych w studium symbolem "MNU" wskaźnik intensywności zabudowy, określony w studium w przedziale od 0,2 do 1,0 jest zaleceniem. Nie jest on zatem wiążący przy sporządzania planów, dlatego dla terenów, określonych w planie symbolem "MN" minimalny wskaźnik określono wielkością 0,1 (na działkach o powierzchni do 700 m² włącznie). Przy czym przyjęta w planie taka wielkość jest dla inwestora korzystniejsza niż zalecana w studium wartość 0,2, gdyż pozwala na większe możliwości inwestycyjne. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 10 kwietnia 2025 r. uwzględniono w rejestrach sądowych R. B. jako skarżącego w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wskazał, że zabudowa działek stanowiących własność Spółki jest praktycznie niemożliwa, bowiem nie jest możliwe wzniesienie obiektu o dwóch kondygnacjach przy obowiązujących zapisach planu miejscowego. Podkreślił, że nie sposób zabudową szeregową uzyskać parametry obiektów zgodnych z ustaleniami Gminy. Odnośnie do posiadania decyzji budowlanych, pełnomocnik podniósł, że każda zmiana projektu budowlanego musi się opierać o ramy nowego planu miejscowego, więc jakiekolwiek zmiany dotyczące zamierzeń inwestycyjnych są w kształcie przyjętym przez Gminę niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, zdaniem pełnomocnika, że realizacja celów publicznych będzie się odbywać na terenie prywatnym, co jest niedopuszczalne i budzi sprzeciw Spółki. Wskazał, że Gmina od wielu lat realizuje wydzielenia działek w okolicach ulicy [...], pełniącej funkcję publiczną, co jest w ocenie strony niedopuszczalne. Skarżący R. B. dodatkowo podniósł, że inwestycja obejmuje obszar ok. 2ha, co uważa za wypełnienie ładu przestrzennego, bowiem spółka zakupiła jedną nieruchomość. Planowana inwestycja obejmuje realizację dwu- oraz trzykondygnacyjnych obiektów budowlanych. Spółka wyraża chęć przystąpienia do zmiany planu, jednak aktualnie obowiązujący plan uniemożliwia Spółce realizację inwestycji, tym samym blokuje przedsięwzięcie. Wskazał, że Spółka informowała, że jakakolwiek zmiana na tym etapie jest niemożliwa, ponieważ jest "blokowana" przez plan miejscowy. Zapisy nowego planu miejscowego wskazują w jego ocenie, że Spółka nabyła działki drogowe, a nie budowlane, w związku z czym niemożliwym było dysponowanie działek w sensie prawnym i funkcjonalnym. W kwestii komunikacji wskazał, że Spółka stawała się właścicielem terenów stanowiących dojazd do drogi publicznej, przy czym Gmina wskazywała w toku postępowania planistycznego dokumenty wskazujące różny stan działek. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację prezentowaną w toku postępowania. Podniósł, że Spółka nie wykazała w niniejszej sprawie naruszenia interesu prawnego, bowiem powołany w skardze zarzut niezgodności planu nie godzi w żaden sposób w interesy Spółki. Interes prawny, jak podkreślił pełnomocnik, musi być zindywidualizowany. W kontekście ograniczenia zakresu zabudowy, żaden przepis nie daje nieograniczonego prawa zabudowy; prawo zabudowy (własności) będzie zawsze w pewnym zakresie ograniczone uchwalanym planem miejscowym. Zdaniem Gminy nie każde ograniczenie wynikające z planu miejscowego jest nielegalnym ograniczeniem prawa własności określonego podmiotu, zaś wszelkie obiekcje powinny być podnoszone w toku postępowania planistycznego. Poprzednio obowiązujący plan z 1999 r. był planem "ogólnym", natomiast aktualny jest znacznie bardziej precyzyjny, z czym nie zgadza się w związku z tym Spółka. Odwzorowanie na części graficznej planu terenów pod drogi publiczne jest zamiarem Gminy. Gmina, gdy zamierza wybudować pas drogi publicznej, powinna mieć do tego pełne prawo, do czego jedynym narzędziem jest właśnie plan miejscowy. Nikt nie powinien, zdaniem pełnomocnika, wymuszać na Gminie realizacji określonych inwestycji. Gmina miała pełne prawo "programować" układ ulicy [...] wedle własnych zamierzeń, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Sieć dróg publicznych w P. jest na tyle gęsta, że żadna działka nie będzie, zdaniem pełnomocnika, pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dodał końcowo, że wyznaczanie terenów pod drogi publiczne jest często stosowanym środkiem do uzyskania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888). W toku postępowania część nieruchomości, których dotyczyła skarga, tj. działki nr [...], [...] i [...] , została zbyta przez R. Sp. z o.o. w S. na rzecz R. B. Jednocześnie, na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. nabywca prawa własności oświadczył, że wstępuje w prawa strony skarżącej w odniesieniu do działek, co do których nabył prawo własności i w całości popiera skargę. Wyjaśnić należy, że sytuacja ta nie wymagała wydania przez Sąd odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie, albowiem doszło do następstwa prawnego z uwagi na zbycie prawa własności nieruchomości, których dotyczyła wniesiona skarga. Wobec oświadczenia nabywcy o wstąpieniu w prawa strony w tym zakresie, R. B. stał się z mocy prawa stroną postępowania. Jednocześnie w ocenie Sądu zarówno skarżąca spółka jak i R. B. wykazali w sposób niezbędny naruszenie ich interesu prawnego zapisami zaskarżonej uchwały, co pozwoliło na przystąpienie do merytorycznej oceny wniesionej skargi. W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielami działek położonych na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały, niewątpliwe posiadają interes prawny w skarżeniu miejscowego planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie należących do nich działek. Interes prawny skarżących znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest też okoliczność, że zgodnie z zapisami zaskarżonego planu, działki skarżących położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "MN", którego podstawowym przeznaczeniem jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią § 20 zaskarżonej uchwały, poza wskazanym przeznaczeniem podstawowym, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono: zieleń, w tym w ogródkach przydomowych i obiekty małej architektury, urządzenia sportowe i rekreacyjne, miejsca postojowe dla pojazdów w formie garaży indywidulanych i parkingów terenowych, budynki gospodarcze i obiekty uzupełniające. W ocenie skarżącego poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem MN, pozostają w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w granicach wykazanego interesu prawnego skarżących, czyli w odniesieniu do działek położonych na terenie obowiązywania planu miejscowego, których właścicielami pozostają skarżący. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości określenia w sposób władczy przeznaczenia terenów położonych w jej granicach i sposobów ich zagospodarowania. O ile określenie to dokonane jest w granicach prawa, należy je uznać za zgodne z prawem i obowiązujące. W niniejszej sprawie podstaw nieważności zaskarżonej części planu miejscowego strony upatrują w niezgodności jej postanowień ze Studium. Odnosząc się do kolejnych zarzutów formułowanych przez strony Sąd kolejno wskazuje, że § 20 ust. 8 ppkt 2 oraz ust. 7 uchwały z dnia 13 czerwca 2023r. stanowiący, że "zabudowa mieszkaniowa nie może przekraczać dwóch kondygnacji nadziemnych", oraz że "maksymalna wysokość zabudowy — 10 m", jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5 — 8) i 9), które stanowią o tym, że maksymalną wysokość budynków to 12 m a wysokości zabudowy mieszkaniowej to od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych." Ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy 10 m nie przekracza dopuszczonych na tym terenie w studium 12 m. Zabudowa nie przekraczająca dwóch kondygnacji nadziemnych mieści się wprost w przedziale od 1 do 3 kondygnacji i w ocenie Sądu nie można w żaden sposób postawić Gminie skutecznego zarzutu sprzeczności cytowanych ustaleń. Podobnie z kolejnym zarzutem, tj., "2. § 20 ust. 8 ppkt 14 uchwały z dnia 13 czerwca 2023 r. stanowiący, że "na terenach kategorii "MN" powierzchnia biologicznie czynna nie może zajmować mniej niż 40%" jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5 — 11), które stanowią o tym, że udział powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych z oraz dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej nie mniejszy niż 30% powierzchni działki budowlanej." Sąd wskazuje dobitnie, że 40% nie jest mniejsze niż 30% powierzchni biologicznie czynnej, zatem także w tym fragmencie nie można dopatrzeć się zarzucanej sprzeczności. Odnośnie do zarzutu nr 3." "§ 19 ust. 7 pkt 13 uchwały z dnia 13 czerwca 2023r. stanowiący, że "na terenach kategorii "MNU" ustala się maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej 0,7 — na działkach o powierzchni do 700 m2 włącznie" jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5 —10) studium, które stanowią o tym, że zaleca się wskaźnik intensywności zabudowy: 0,2-1,0 w pozostałych obrębach." Wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy 0,7 ustalony w planie miejscowym mieści się w zaleconym w studium przedziale od 0,2 do 1,0, stąd zarzut sprzeczności nie mógł zostać uwzględniony. W zakresie zarzutu nr 4: "§ 19 ust. 16 pkt 5 uchwały z dnia 13 czerwca 202 3r. stanowiący, że "na terenach kategorii MNU minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 300 m2 — dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej"' jest sprzeczny z Działem II pkt 17.3 ppkt 5 — 7) lit. c) studium, które stanowi o tym, że zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych wynosi 200 m w mieście P. dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej". Sąd wyjaśnia, że jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, stosownie do zapisów Działu II Pkt 17. 4 ppkt 4 Studium, zalecenia nie są ustaleniami studium. Organ planistyczny miał pełne prawo i kompetencje, aby ustanowić część zapisów w formie niewiążących zaleceń i w opisywanym przypadku z możliwości takiej skorzystał. Fakt, że inwestor, mając zresztą świadomość toczącej się procedury planistycznej oraz znajomości tekstu Studium, przedsięwziął kroki przygotowujące nieruchomość do inwestycji przed ogłoszeniem tekstu nowego planu miejscowego, wyłącznie na podstawie niewiążących zaleceń tekstu Studium, nie może przesądzać o następczej nielegalności działań organu planistycznego. To inwestor podjął ryzyko i w efekcie uchwalenia ostatecznej wersji planu miejscowego, ponosi konsekwencje podjętych działań (podziałów geodezyjnych nieruchomości). Odnośnie do zarzutu zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 19 września 2024 r., tj. wniosku o o stwierdzenie nieważności również § 10 ust. 42 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], określającego, że działka ta stanowi tereny kategorii KDW, przeznaczone pod drogi wewnętrzne, Sąd wyjaśnia, że opisane powyżej władztwo planistyczne Gminy, mające swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP, pozwala organowi planistycznemu na dowolne kształtowanie również układu komunikacyjnego obszaru na jakim obowiązują plan, pod warunkiem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Co jednak szczególnie istotne w rozpoznawanej sprawie to okoliczność, że jak wynika z akt planistycznych, początkowe wnioski strony skarżącej, co do utworzenia ze spornej nieruchomości drogi publicznej o szerokości 15 metrów, zostały przez Gminę uwzględnione i projekt taki znalazł się w pierwszym wyłożeniu projektu planu. To właśnie inwestor, zabudowując następnie częściowo przedmiotową nieruchomość, na której uprzednio domagał się ustanowienia drogi publicznej, sam zniweczył własne pierwotne plany. Nie można skutecznie postawić Gminie zarzutu, że w sytuacji gdy strona zabudowała na cele mieszkaniową część nieruchomości, co do której zabiegała o zmianę przeznaczenia na KDW, Gmina również zmieniła zamierzenia planistyczne. O ile organ planistyczny zaakceptował przejecie drogi o szerokości 15 metrów, o tyle miał prawo nieakceptowanie zamiarów właściciela nieruchomości, w przypadku zmiany parametrów nieruchomości. Nie można również uznać, że nie przewidując na terenach należących do stron dróg publicznych, organ planistyczny w żaden sposób nie naruszył przysługującego stronie prawa własności. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego ani do naruszenia zasady proporcjonalności, ani do zarzucanej sprzeczności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.