II SA/Wr 2397/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: WSA Lidia Serwiniowska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego i odmowy uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta Powiatu w Z. Ś., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 6 pkt 6 lit. a) i b) oraz art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.; w decyzji tej podano: t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz.128 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) i art. 151 kpa, uchylił prawomocną decyzję Nr [...]z dnia [...]r. orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych, uchylił decyzję Nr [...]z dnia [...]r. orzekającą o utracie prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. oraz odmówił uznania skarżącej B. S. za osobę bezrobotną od dnia [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że B. S. zgłosiła się do Rejonowego Urzędu Pracy w Z. Ś. Filia w Z. w dniu [...]r. i na podstawie przedłożonych dokumentów decyzją Nr [...]z dnia [...]r. przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Organ podał, że w dniu rejestracji skarżąca zapoznała się z informacją dla osób rejestrujących się w Rejonowym Urzędzie Pracy, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Zobowiązała się jednocześnie do przestrzegania obowiązków osoby rejestrowanej, uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego. Starosta podniósł, że dnia [...]r. do Urzędu Pracy wpłynęło zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S., z którego wynikało, iż od dnia [...]r. B. S. nabyła prawo do renty inwalidzkiej i w związku z tym decyzją Nr [...]z dnia [...]r. utraciła prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Organ podał następnie, że w dniu [...]r. skarżąca zobowiązała się dostarczyć decyzję przyznającą rentę oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i w dniu [...]r. dostarczyła do Urzędu: zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział ZUS Renty Zagraniczne Inspektorat Polska z dnia [...]r. zawiadamiające ją, że prawo do renty z tytułu okresowej niezdolności do pracy ustaje z dniem [...]r.; pismo z dnia [...]r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z prośbą o nadesłanie zaświadczenia z zakładu pracy stwierdzającego wysokość dochodów brutto uzyskanych przez skarżącą za okres od [...]r. do [...]r.; wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. o uznaniu skarżącej za częściowo niezdolną do pracy do dnia [...] r.; wypis z treści orzeczenia z dnia [...]r. komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia przyznającego B. S. trzecią grupę inwalidzką. Starosta stwierdził, że skarżąca nie dostarczyła decyzji przyznającej rentę inwalidzką. Organ I instancji podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Urząd Pracy w Z. Ś. Filia w Z. zwrócił się w dniu [...]r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych w celu ustalenia faktycznej początkowej daty pobierania renty inwalidzkiej. W dniu [...]r. do Urzędu wpłynęło zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z dnia [...]r., z którego wynikało, iż skarżąca była uprawniona do okresowej renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...]r. do dnia [...]r. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Starosta stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku określonego w tych przepisach, ponieważ w dniu rejestracji, to jest [...]r., uprawniona była do renty z tytułu niezdolności do pracy i w związku z tym nie spełniała warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Przywołując art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. organ I instancji podniósł, iż w związku z tym, że o istotnym dla sprawy fakcie Urząd został poinformowany dnia [...] r., należało orzec jak wyżej. W odwołaniu od tej decyzji B. S. podała, że w [...] r. przeszła na zasiłek przedemerytalny z powodu redukcji etatu w Przedszkolu w P. D.. Wskazała, że przepracowała [...] lat, w tym [...] lat w Czechosłowacji. Oświadczyła, że przy pracy z bawełną zachorowała na egzemę i nadal leczy się na tę chorobę. Podała, iż od [...] r. otrzymywała czeską rentę i w tym czasie pracowała jeszcze w przedszkolu. W [...] r., gdy przechodziła na zasiłek przedemerytalny, wszystkie formalności z tym związane załatwiała w Urzędzie Pracy Filia w Z.. Stwierdzając, że nie ukrywała, iż ma czeską rentę, podała, że ZUS w N. S. dopłacał jej w tym czasie [...] zł. Oświadczyła, iż w [...]r., gdy została wezwana do Filii w Z., zapytała jedną z pracownic Urzędu Pracy, czy może mieć dwa świadczenia i odpowiedziano jej, że może "tylko aby nie przekroczyć połowy średniej krajowej". Powiedziano też, że nie przekracza. Skarżąca stwierdziwszy, że nie poczuwa się do żadnej winy, podniosła, iż przepracowała tyle lat i cieszyła się, że w spokoju przejdzie z zasiłku przedemerytalnego na emeryturę, a tymczasem na rok przed emeryturą spotkała ją niepewność o jutro. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wywiódł, że skarżąca w dacie rejestracji, to jest [...]r., nie mogła zostać uznana za osobę bezrobotną, ponieważ od dnia [...]r. do dnia [...]r. uprawniona była do renty z tytułu niezdolności do pracy. Dlatego - w opinii Wojewody - zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że istniała podstawa, po wznowieniu postępowania, do uchylenia prawomocnej decyzji z dnia [...] r., orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych, uchylenia decyzji z dnia [...]r., orzekającej o utracie prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. oraz do odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną od dnia [...]r. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wydając te decyzje opierał się na znanym sobie stanie faktycznym sprawy, a obecnie wyszły na jaw nowe okoliczności, które pozwalają na stwierdzenie, że w dacie rejestracji nie przysługiwał skarżącej status osoby bezrobotnej i uprawnienia z tym związane. Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie była podstawa do odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną od dnia [...] r., zatem zarzuty skarżącej nie mogą zostać uwzględnione. Na powyższą decyzję B. S. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że podawane w uzasadnieniu decyzji okoliczności nie są prawdziwe, bo w [...] r., gdy jeszcze pracowała w Przedszkolu w P. D., w Urzędzie Pracy Filia Z. dowiadywała się, czy przysługuje jej zasiłek przedemerytalny po [...] latach pracy, gdy jednocześnie otrzymuje rentę z Czechosłowacji. Jedna z pracownic zapytała, ile ma renty, a gdy odpowiedziała, że Polska dopłaca jej [...] zł, poinformowano ją, iż czeska renta Urzędu Pracy nie interesuje, tylko musi mieć przepracowane 30 lat. Wniosek o zasiłek złożyła w Urzędzie Pracy i podpisała oświadczenie, w którym pisało, że gdyby przekroczyła "miesięczny dochód połowy średniej krajowej", to miała zgłosić to w Urzędzie. Według tego oświadczenie czeska renta tej sumy nie przekraczała. W [...]r. została wezwana do Urzędu Pracy do wyjaśnienia. Stawiła się wraz z mężem i jedną z pracownic Urzędu spytała, o co chodzi, czy nie może mieć dwóch świadczeń. Odpowiedziano jej, że może brać dwa świadczenia, gdy nie przekracza połowy średniej krajowej. Kierownik Urzędu Pracy Filia Z. nie była zorientowana w jej sprawie, natomiast Kierownik Urzędu Pracy w Z. Ś. powiedziała jej, jak mogła nie wiedzieć, że nie może brać dwóch świadczeń, skoro podpisała oświadczenie w Urzędzie Pracy. Skarżąca oświadczyła, że gdy następnie czytała to oświadczenie w Filii w Z., palcem pokazywała ostatni punkt w oświadczeniu "o nie przekroczeniu połowy średniej krajowej innych dochodów". Powiedziała wówczas, że nie przekroczyła połowy średniej krajowej, a Kierownik Urzędu odpowiedziała, iż "wtedy średnia była 500 zł". Odmówiono jej wydania tego oświadczenia, a gdy zwróciła się o jego wydanie na piśmie, po paru dniach przysłano jej inne oświadczenie, niekorzystne dla niej. Skarżąca stwierdziwszy, że nie poczuwa się do żadnej winy, podkreśliła, iż dostarczała wszelkie dokumenty, jakie potrzebował Urząd Pracy Filia Z.. Oświadczyła, że gdyby nie wprowadzono jej w błąd, iż może otrzymywać czeską rentę, to zrzekłaby się "tej nieszczęsnej renty", albo nie przechodziłaby na zasiłek przedemerytalny, bo mogła jeszcze pracować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) wyżej wymienionej ustawy stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o bezrobotnym, oznacza to osobę, która między innymi nie nabyła prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy powoduje zatem, iż osoba, która prawo takie nabyła, nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W rozpatrywanej sprawie przyczyną zakwestionowania prawidłowości uprzedniego przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego było ustalenie przez organy administracyjne, że B. S. w czasie, gdy przyznano jej to prawo oraz w okresie pobierania przedmiotowego zasiłku nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego z uwagi na posiadane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wbrew nakazom wynikającym z powyższych przepisów organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że skarżąca B. S. była uprawniona do okresowej renty z tytułu niezdolności do pracy od [...]r. do [...]r., a następnie miała przyznane prawo do renty od [...]r. W tej sytuacji organy administracyjne powinny były wyjaśnić, jaki był status skarżącej w okresie od [...]r. do [...]r. i rozważyć, jak ten okres należało potraktować. Skoro bowiem w tym okresie skarżąca nie miała ustalonego prawa do renty, ani stwierdzonej niezdolności do pracy, to najprawdopodobniej nie było przeszkód do uznania ją w tym czasie za osobę bezrobotną. Ta istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestia nie została jednak w toku postępowania administracyjnego wyjaśniona, a organy orzekające w tym postępowaniu w ogóle do niej nie ustosunkowały się, zupełnie ją pomijając. Niezależnie od powyższego organ II instancji nie rozważył wszystkich podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów. Skarżąca bowiem podnosiła w szczególności zarzut, że udzielono jej w urzędzie pracy informacji, iż może pobierać "czeską rentę", a organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu. Zauważyć wypada, że nie można wykluczyć, iż skarżąca w świetle zobowiązania z dnia [...] r. mogła - jak twierdzi - przypuszczać, że z uwagi na wysokość otrzymywanej renty dopuszczalne jest jej pobieranie oraz że ustne poinformowanie pracowników urzędu pracy o pobieraniu "czeskiej renty" jest wystarczającym powiadomieniem organu o tym fakcie, zwłaszcza w sytuacji, gdy w przekonaniu takim utwierdzałoby ją zachowanie urzędników. Nie można przy tym wykluczyć, bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, organ naruszył wynikającą z art. 9 kpa zasadę informacji, wskutek czego skarżąca nie została prawidłowo poinformowana o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych wyżej przepisów normujących postępowanie administracyjne niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy, a inne wydatki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącej żadnych praw, ani nie nakładały na nią żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji