II SA/Wr 2403/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz K. i K. G. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę W dniu [...]r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] w dniu [...]r. (Dz. Urz. Województwa D. z 1988r. Nr 11, poz. 165) oraz po uzgodnieniu z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - decyzję Nr [...], którą ustalono na rzecz K. i K. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. S. [...] we W., działka nr [...], AM-15, obręb R., znajdującego się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej oraz w strefie B ochrony konserwatorskiej, dla inwestycji obejmującej rozbudowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego, dwukondygnacyjnego o wys. 8m, tj. zabudowa i zadaszenie części wejściowej do budynku, zadaszenie tarasu oraz zadaszenie bramy garażowej. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. H. sprzeciwiając się zadaszeniu części wejściowej do budynku oraz zadaszeniu tarasu z uwagi na to, że dom przeznaczony do rozbudowy nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., narusza interes prawny odwołującego się, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 Prawa budowlanego. Poprzedni właściciel, jak wskazała strona, dopuścił się samowoli budowlanej, a małżonkowie G. bazując na nielegalnych dobudówkach zamierzają kontynuować dalszą rozbudowę tego obiektu. Przedmiotowa inwestycja jest ponadto niezgodna z ustaleniami planu realizacyjnego zagospodarowania terenu W.-R. rejon ulic S.-S. Z mapki wynika, że elementy konstrukcji spornego domu miały być równe z poziomem pierwszej kondygnacji, co dawało gwarancję, że działka odwołującego się i dom w zabudowie bliźniaczej nie zostaną zasłonięte od strony słonecznej. Zdaniem odwołującego się tzw. zadaszenia różnych połaci domu inwestorów to w rzeczywistości dalsza rozbudowa ganku oraz dobudowanie dodatkowej kondygnacji nad tarasem. Stąd zamierzona inwestycja powinna zostać uznana przez właściwy organ tylko częściowo jako realna do spełnienia. Ponadto rozbudowa domu będzie uciążliwa dla jego rodziny, gdyż za oknem będzie miał widok na ścianę o wymiarach: wys. 9m i dł. 14,5m, która niemal całkowicie przesłoni działkę oraz okna jego domu. Z powodu zacienienia działki budowlanej zniweczone zostaną nadto plany rozbudowy domu w głąb ogrodu pod potrzeby mieszkaniowe dla dwóch córek. Planowana inwestycja spowoduje również obniżenie atrakcyjności działki i domu oraz pociągnie za sobą spadek ich wartości na rynku sprzedaży nieruchomości. W kwestionowanej decyzji organ nie umieścił żadnej wzmianki o wniesionych przez stronę skarg, ponieważ ich właściwie nie rozpatrzono i nie podjęto żadnych konkretnych działań. Zupełnie pominięto sprawę istniejącego stanu prawnego oraz nie podano charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji. Odwołujący się wniósł o częściowe uchylenie decyzji Prezydenta W. w zakresie określonym jak na wstępie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – urzędowe stwierdzenie, iż zamierzenie inwestycyjne (zmiana zagospodarowania terenu) jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1). W ramach postępowania lokalizacyjnego winny być uwzględnione kwestie, o których mowa w art. 42 tejże ustawy, w tym dotyczące interesów osób trzecich, a które wynikają ze sprecyzowanych we wniosku zamierzeń. W tym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące wcześniejszej samowoli budowlanej, chociażby odnosiły się do obiektu, który miałby być przedmiotem rozbudowy, dla której inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej. Organ lokalizacyjny nie jest właściwy w sprawach samowoli budowlanej, jako że te sprawy należą do organów nadzoru budowlanego. Również poza rozpatrzeniem muszą zostać zarzuty przewidywanych przez odwołującego się jego własnych, przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w które może godzić inwestycja sąsiada. Jak podkreślił to organ odwoławczy, dopiero realizacja zmierzenia, która w pierwszym rzędzie musi przejawiać się w formie projektu budowlanego, może naruszać przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie więc zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, organ właściwy dla tej fazy postępowania (tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej) będzie mógł skontrolować zgodność z tymi przepisami projektowanej inwestycji. Odpowiednie zastrzeżenie w tym względzie, mające na celu ochronę interesu osób trzecich, zostało zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Skoro ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia [...]r., brak było podstaw do zakwestionowania decyzji Prezydenta W. Stąd też organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniósł B. H. domagając się jej uchylenia, wydania postanowienia w sprawie dokonania rozbiórki dobudówki, zobowiązania PINB dla miasta W. przeprowadzenia wizji lokalnej na posesji inwestorów w celu określenia ilości kondygnacji ich domu, dokonania pomiarów spornego budynku ze szczególnym uwzględnieniem wymiarów dobudówek w postaci ganków i dwóch dodatkowych pięter, postawionych na tarasie oraz ustalenia odległości tych dobudówek od granicy sąsiadujących działek, w tym od strony dojazdowej. Nadto strona wniosła o sprawdzenie, na jakiej podstawie prawnej K. i K. G. przystąpili do rozbudowy w sytuacji, kiedy skarżona decyzja jeszcze nie uprawomocniła się. Skarżący podniósł, iż dom jednorodzinny, znajdujący się przy ul. S. we W., został wybudowany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z projektem, jak i z planem zagospodarowania terenu W.-R. rejon ulic S. i S. z [...] r. Ponadto strona przedstawiając stan faktyczny wskazała, iż poprzedni właściciel dobudował ganek i piętro na tarasie bez pozwolenia budowlanego, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Spowodowało to zmniejszenie odległości tego domu od granicy sąsiadów poniżej 3m. Natomiast w opracowanej i zatwierdzonej dokumentacji jest mowa o domu z płaskim dachem, o pow. użytkowej do 110m 2, z tarasem na pierwszej kondygnacji (na stropie piwnicy) i przy zachowaniu minimum 3m od granicy sąsiadów. W tym stanie rzeczy wniosek K. i K. G. o dokonanie dalszej rozbudowy ganku i dobudowanie kolejnego piętra na tarasie oraz przykrycie ich dachów konstrukcją z drewna, jest zdaniem skarżącego pomysłem chybionym, przede wszystkim ze względu na bliską odległość od poszczególnych domów, zagrożenia pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie obowiązany jest jedynie skontrolować, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga B. H. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Omawiana ustawa w art. 40 ust. 1 stanowi, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych. Z powyższej regulacji wynika zatem obowiązek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę tę potwierdza również art.43 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie dominują poglądy skłaniające się do ścisłej wykładni tego przepisu, a w związku z tym kwestionujące możliwość badania już na tym etapie procesu inwestycyjnego dalszych uwarunkowań związanych z wymogami prawa budowlanego. czy też szeroko rozumianymi stosunkami cywilnoprawnymi (np. sąsiedzkimi). W wyroku z dnia 23 maja 2000 r., nr II SA/Gd 526/98 (LEX nr 44167) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "stosownie do treści art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określającej zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, organ orzekający nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu. Wyrażane przez skarżącego obawy, że planowany budynek zasłaniać będzie dopływ światła dziennego do budynku skarżącego są przedwczesne, bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o ; wydanie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane"). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunkiem wstępnym, lecz niezbędnym do ubiegania się przez potencjalnego inwestora o rozpoczęcie procesu inwestycyjno- budowlanego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, której szczegółowe warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Decyzja taka nie przyznaje również prawa do terenu. Wynika to wprost z postanowień art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niesporne jest w sprawie, że w czasie wydawania zaskarżonych decyzji, obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...]w dniu [...]r. (Dz. Urz. Województwa D. z 1988r. Nr 11, poz. 165 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tegoż planu, opisany wyżej teren, wnioskowany przez K. i K. G. pod lokalizację planowanej inwestycji, znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. - symbolem "MN", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej. Mając na uwadze powyższe, jak i to, że wymieniony plan nie zawiera innych warunków, które mogłyby wpłynąć na sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o wydanie spornej decyzji , jak również, że plan ten nie zawiera ustaleń w zakresie sytuowania obiektów względem granic sąsiednich działek budowlanych, stwierdzić należy, że skoro planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w tej sytuacji dopuszczalne sytuowanie planowanej inwestycji zostanie dopiero ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Trafne jest przy tym twierdzenie organu, że skoro ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. nie zawiera stosownych ustaleń w zakresie wymogów ochrony interesów osób trzecich, to konkretyzacja wymagań dotyczących ochrony tych interesów nastąpi na etapie ubiegania się przez inwestorów o pozwolenie budowę, z uwzględnieniem przy tym przepisu art.5 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz.690/. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 21.12.1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2325/96 (LEX nr 45713) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, iż w każdym z tych odrębnych postępowań administracyjnych ustawodawca nałożył na organy obowiązek badania różnego zakresu przedmiotowego procesu inwestycyjnego, a więc i różnego zakresu badania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie do przyjęcia byłoby bowiem, aby zakresy tych postępowań nakładałyby się na siebie, skoro prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w dwu różnych postępowaniach administracyjnych. Bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostają podnoszone w skardze i kolejnych pismach kierowanych do Sądu twierdzenia dotyczące rozpoczęcia przez K. i K. G. robot budowlanych przed "uprawomocnieniem się" zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W . Kwestie te bowiem jako związane z dalszymi stadiami procesu inwestycyjno-budowlanego, objęte kompetencją organów nadzoru budowlanego, pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Stąd Sąd nie jest władny do nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wykonania określonych czynności /przeprowadzenia postępowania dowodowego/, a o co wnosi skarżący. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi B. H. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.