II SA/Wr 2404/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl. prok. Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2005r. przy udziale sprawy ze skargi J.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 7 wykazu). W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca pracowała w okresie od [...]do 31 [...] jako nauczycielka matematyki, od [...]. do [...]jako zastępca dyrektora, od [...] do [...] jako dyrektor szkoły. Skarżąca była badana w Katedrze i Klinice Chorób Wewnętrznych, Zawodowych i Nadciśnienia Tętniczego we W., gdzie wydano [...] opinię, w której "komisja (...) na podstawie przeprowadzonego badania, oceny dostarczonej dokumentacji (w tym charakterystyki stanowiska pracy i wyniku badania wideostroboskopowego) uznała, że przy obecności niecharakterystycznych zmian w zakresie krtani, nie można uznać z dominującym prawdopodobieństwem istnienia związku pomiędzy dolegliwościami zgłaszanymi przez chorą, zmianami stwierdzonymi w zakresie krtani a wykonywaną przez pacjentkę pracą zawodową". W trybie odwoławczym skarżąca była badana w Instytucie Medycyny Pracy w S. W dniu [...]Instytut ten wydał opinię o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W uzasadnieniu tej opinii wskazano, że "dokumentacja laryngologiczna obejmuje lata 1996-2001 i wynika z niej, że w 1996r. w obrębie krtani stwierdzono zmiany odpowiadające obrzękowi Reinckego. W trakcie obecnej obserwacji w badaniu foniatrycznym i larygostroboskopowym stwierdzono cechy przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani z niewielkim pogrubieniem fałdów głosowych, nie mającym cech przerostu. Nie stwierdzono opisywanych w przeszłości objawów obrzęku Reickego. Biorąc pod uwagę charakter stwierdzonych zmian chorobowych krtani w postaci przewlekłego, prostego nieżytu błony śluzowej, bez obecności przerostu i utrwalonego niedowładu strun głosowych, a także obecności guzków śpiewaczych brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Dolegliwości badanej związane są z przewlekłym stanem zapalnym błony śluzowej o podłożu najpewniej infekcyjnym lub związanym ze zwyczajem palenia tytoniu". Te rozpoznania medyczne i przeprowadzone postępowania w przedmiocie środowiska pracy legły u podstaw negatywnej dla skarżącej decyzji organu I instancji. W odwołaniu skarżąca podnosiła przede wszystkim, że faktycznie przepracowana ilość godzin jest o wiele większa od wykazanego przez pracodawcę i że cierpi na schorzenia zamieszczone w wykazie chorób zawodowych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach poczynionych przez organy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych dwa warunki: - choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; - choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Opiniujące w sprawie placówki służby zdrowia jednoznacznie stwierdziły, że mimo narażenia na nadmierny wysiłek głosowy zmiany chorobowe występujące u skarżącej nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Te opinie są decydujące dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż tylko stwierdzenie istnienia przerostu, niedowładu strun głosowych i guzków śpiewaczych daje podstawę, przy istnieniu narażenia zawodowego, do ustalenia choroby zawodowej. Takich zaś zmian u skarżącej nie stwierdzono. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, skarżąca zarzuciła, że nie wyjaśniono całokształtu okoliczności sprawy, jednostronnie organy podeszły do schorzenia, wyraźnie zawężając jego granice i przyczyny co spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy faktycznej i prawnej. Podniosła również, że opinia wydana w Katedrze i Klinice Chorób Wewnętrznych, Zawodowych i Nadciśnienia Tętniczego we W. stwierdza istnienie choroby zawodowej, nie jest tylko jednoznaczna co do warunków pracy skarżącej. Opinia Instytutu Medycyny Pracy stwierdza natomiast zmiany w gardle, lecz nie widzi związku z wysiłkiem głosowym. Opinie te są więc w znacznym stopniu rozbieżne i niedookreślone co do zawartych w nich wniosków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) " Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z powyższego uregulowania wynika zatem, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze musi to być rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia, po drugie choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Za dokumenty niezbędne do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem pracownika na działanie występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia rozporządzenie uznaje dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia (§ 7 ust. 4). Oznacza to, że te materiały dowodowe muszą być zgromadzone w postępowaniu, ale ocenione zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. On bowiem ma zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, co wynika z art. 1 § 1 pkt 1 kpa. Stosownie do art. 80 kpa organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Jego działania w tej mierze muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, bowiem zgodnie z art. 107 § 3 kpa musi ono wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, które temu służyły oraz podać przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności mocy dowodowej. Dowodami w postępowaniu są zarówno takie, jakie przewiduje Kodeks w art. 75, jak również przewidziane w przepisach szczególnych. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest jej uprzednie lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, co w sposób oczywisty wynika z powołanego wyżej rozporządzenia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa wynika z kolei obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie tym wymogom czyni zadość. W sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca przez okres ponad 30 lat pracowała w szkolnictwie początkowo w charakterze nauczyciela matematyki, następnie na stanowisku dyrektora szkoły, z wymiarem godzin dydaktycznych znacznie przekraczającym pensum. Spowodowane to było koniecznością zapewnienia zastępstw, wyżem demograficznym, obowiązkami związanymi z prowadzeniem kółek tematycznych, kontaktów z rodzicami. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie środowiska pracy pozwoliło więc na ustalenie, że istniało narażenie na chorobę zawodową narządu głosu. Trzeba też podnieść, że nie jest decydujący dla ustalenia istnienia choroby zawodowej stopień przekroczenia normatywów ani czas w jakim pracownik jest na to działanie czynników szkodliwych narażony. Każde, nawet krótkie, wykonywanie pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia może być podstawą do ustalenia istnienia choroby zawodowej. Każdy ma bowiem inną osobniczą odporność na takie warunki i czas ekspozycji na warunki szkodliwe dla zdrowia nie jest przesądzający. Poza środowiskiem pracy decydującym jest, jak wynika z powołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, ustalenie przez upoważnione do tego placówki służby zdrowia, że dana osoba cierpi na schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia. W sprawie pozostaje poza sporem, że w badaniu wideostroboskopowym z dnia [...]stwierdzono u skarżącej m.in. struny głosowe zgrubiałe, przerosłe, zwłaszcza lewa. Tak określone rozpoznanie lekarz wykonujący badanie poddał konsultacji pod kątem istnienia choroby zawodowej przez uprawnioną do orzekania w tym przedmiocie jednostkę medyczną. Tą jednostką była Katedra i Klinika Chorób Wewnętrznych, Zawodowych i Nadciśnienia Tętniczego we W. Zespół lekarzy po przeprowadzeniu badania, zapoznaniu się z dokumentacją lekarską i charakterystyką miejsca pracy uznał, że z uwagi na brak pewnych danych epidemiologicznych, przy obecności niecharakterystycznych zmian w zakresie krtani, nie można uznać z dominującym prawdopodobieństwem istnienia związku pomiędzy dolegliwościami zgłaszanymi przez skarżącą, zmianami stwierdzonymi w zakresie krtani a wykonywaną pracą zawodową. Opiniujący również w sprawie Instytut Medycyny Pracy w S. stwierdził u skarżącej przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani z niewielkim pogrubieniem fałdów głosowych, nie mającym cech przerostu. Nie stwierdzono natomiast utrwalonego niedowładu strun głosowych a także guzków śpiewaczych. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż decyzję oparto nie tylko na ustaleniach dotyczących środowiska pracy ale przede wszystkim na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, wymienionych w art. 84 K.p.a., stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a. Dowód ten, jak każdy inny dowód w sprawie, stosownie do art. 80 § 1 K.p.a., podlega ocenie organu orzekającego, a zatem przedmiotowa opinia musi być sporządzona w sposób zrozumiały dla stron, organów oraz Sądu. Winna być nadto jednoznaczna w swej treści i nie budzić wątpliwości, by mogła być uznana za miarodajną w sprawie. Załączone do akt sprawy opinie w pełni odpowiadają tym wymogom. Opiniująca w sprawie Katedra i Klinika Chorób Wewnętrznych stwierdziła, że opisane w badaniu wideostroboskopowym zmiany chorobowe są niecharakterystyczne dla chorób narządu głosu. W świetle wykazu chorób zawodowych zmianami charakterystycznymi są niedowład strun głosowych, guzki śpiewacze i zmiany przerostowe. Również opiniujący na skutek zgłoszonych zarzutów Instytut Medycyny Pracy nie stwierdził u skarżącej takich charakterystycznych zmian. Samo pogrubienie fałdów głosowych nie jest, jak wynika z treści opinii, równoznaczne z ich przerostem. Nie można też podzielić zarzutu skarżącej, iż orzeczenie lekarskie wydane przez Katedrę i Klinikę Chorób Wewnętrznych dyskwalifikuje fakt, iż nie zostało ono podpisane przez wszystkie opiniujące osoby. Jakkolwiek rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych w § 7 stanowi, że "jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia", to nie precyzuje wymogów formalnych takiej opinii (§ 8 ww. rozporządzenia). Brak też uzupełnienia regulacji w tym zakresie w K.p.a. Pełną regulację zawiera natomiast K.p.c., który w art. 290 § 2 stanowi, że "w opinii instytutu należy wskazać osoby, które przeprowadziły badanie i wydały opinię". Jakkolwiek regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, to oceniając poprawność formalną orzeczenia Katedry i kliniki Chorób Wewnętrznych stwierdzić należy, iż nie można mu odmówić przymiotu opinii tylko z uwagi na brak podpisów wszystkich opiniujących osób, skoro nie ma wątpliwości, że opinię wydał uprawniony podmiot (jednostka organizacyjna). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skoro postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa procesowego to zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.