II SA/Wr 2410/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi W. M.i T. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania T. G. wykonania zmiany formy zadaszenia obiektów gospodarczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz W. M. i T. G. po 10 zł /10 złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi W. M. i skargi T. G. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., Nr [...]o nakazaniu T. G. wykonanie zmiany zadaszenia obiektów gospodarczych przy ul. P. [...] w N. wchodzących w skład samowolnie dokonanej rozbudowy, z dachu płaskiego na stromy pokryty dachówką ceramiczną, w oparciu o projekt budowlany uzgodniony z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazał T. G. wykonanie w terminie do [...]r. zmiany formy zadaszenia obiektów gospodarczych przy ul. P. [...] w N. wchodzących w skład samowolnie dokonanej rozbudowy, z dachu płaskiego na stromy pokryty dachówką ceramiczną, w oparciu o projekt budowlany uzgodniony z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków. T. G. w odwołaniu od w/w decyzji podniósł, że w piśmie o wydanie opinii konserwatorskiej PINB nie określił daty wybudowania przedmiotowych obiektów gospodarczych, co miało wpływ na charakter opinii. Zdaniem skarżącego w okresie budowania tych obiektów teren ten nie był objęty strefą ochrony zabytków i obiekty sąsiadów również posiadają dachy płaskie i przy ich budowie nie była wymagana akceptacja konserwatora zabytków. Powyższą decyzję zaskarżył również W. M.. W odwołaniu skarżący podniósł, że przedmiotowa samowola budowlana została zrealizowana na jego gruncie i jedynym zgodnym z prawem rozwiązaniem jest, zdaniem skarżącego, rozebranie samowolnie wybudowanych obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonych akt stwierdził, że w/w decyzję z dnia [...]r. wydano w związku z przepisem art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U.Nr 89, poz. 414 z późn.zm./ na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm/. Decyzja ta jest słuszna i zgodna z prawem. Jak wspomniano w decyzji z dnia [...]r Nr [...]uchylającej poprzednią decyzję PINB z dnia [...]r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przewidziana w tym przepisie procedura może mieć miejsce wówczas, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 37 i ma ona na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi (obecnie) przepisami i normami. Z akt wynika, że w omawianym przypadku możliwość doprowadzenia przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z prawem istnieje. W tym celu konieczna jest jednak zmiana formy zadaszenia, z dachu płaskiego na dach stromy pokryty dachówką ceramiczną, co też zostało orzeczone w decyzji organu pierwszej instancji na podstawie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. O tym, że budynek nr [...] przy ul. P. w N. podlega ochronie w zakresie układu przestrzennego bryły i elewacji organ I instancji był poinformowany pismem WOSOZ. L.dz. [...]z dnia [...]r. Wskazać należy zdaniem organu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. wyrok NSA z 1.04.1999r, sygn. akt II S.A./Wr 507/97) nakaz rozbiórki z art. 37 stosuje się tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie przeszkód uniemożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na zasadzie art. 40. Nakaz rozbiórki może zatem znaleźć zastosowanie nie wtedy, gdy zachodzi taka możliwość, lecz wówczas, gdy zachodzi taka konieczność, tj. gdy nie ma możliwości zastosowania art. 40. Przepisy prawa budowlanego, zarówno dotychczasowe jak i obecnie obowiązujące, nie dostarczają natomiast jakichkolwiek przesłanek uzależniających wydanie pozwolenia na użytkowanie od tytułu do działki. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest jedynie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. W przypadku wzniesienia obiektu z przekroczeniem granicy działki roszczeń strona pokrzywdzona może dochodzić w postępowaniu przed sądem cywilnym. Nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł, jak wyżej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł W. M. oraz T. G.. Skarżący W. M. zarzucił, że organy wydając zaskarżone decyzje nie wzięły pod uwagę, że wzniesione samowolnie przez T. G. obiekty znajdują się częściowo na gruncie skarżącego. Podkreślił przy tym, że wszystkie odpływy z wybudowanych samowolnie obiektów schodzą na jego posesję, co powoduje, iż podmywane są fundamenty budynku, w konsekwencji tworzy się wilgoć na ścianach tegoż budynku. Skarżący T. G. zarzucił, iż wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniono faktu, że zarówno w trakcie budowy, jak i obecnie nie jest właścicielem gruntów, stąd nie było możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę. Właścicielami tych gruntów pozostają przez cały czas jego nieżyjący dziadkowie. Nadto skarżący podniósł, iż wydana decyzja jest niewykonalna z punktu widzenia jego obecnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.77 § 1 i art.80 k.p.a./. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...]r., Nr [...]w oparciu o przepis art.40 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./. Podkreślić należy, że z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414/, która zgodnie z art.107 tej ustawy spowodowała utratę mocy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./. Jednak zgodnie z art.103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust.2. Natomiast w ust.2 tegoż przepisu stwierdzono, że przepisu art.48 dot. nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w niniejszej sprawie organy zasadnie zastosowały przepisy w/w ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./, zwaną dalej Prawem budowlanym z uwagi na niesporną w sprawie okoliczność, że sporne obiekty budowlane wybudowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995r. bez pozwolenia na budowę. Istotne jest przy tym, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974r. jako zasadę przyjmują, że obiekty budowlane będą wznoszone z zachowaniem obowiązujących w tym względzie procedur prawnych, a co oznacza zgodnie z przepisem art.28 ust.1, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast, tylko w ściśle oznaczonych sytuacjach przepisy tej ustawy zezwalają zarówno na wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, jak i na wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, tzn. w sposób uchybiający ustalonym regułom normatywnym. Unormowaniem określającym przypadki, kiedy niemożliwa jest legalizacja takiego obiektu jest przede wszystkim art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Stanowi on, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt taki: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 40 powołanej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z wykładni przytoczonych unormowań wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ustawy. Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, gdy ustali, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę bądź, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z drugiej strony, organ jest władny wydać taką decyzję wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi jedna (lub obie łącznie) z wymienionych wyżej okoliczności. W przeciwnym razie, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego, organ w myśl art. 40 Prawa budowlanego nakazuje inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, podstawę materialno-prawną wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r., Nr [...]stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższej regulacji wynika zatem, że wydanie nakazów objętych cyt. wyżej art.40 Prawa budowlanego, uzależnione zostało od wcześniejszego wykazania przez organ, iż nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art.37 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, organy nie wykazały, że nie zachodzą okoliczności wymienione w cyt. wyżej art.37 Prawa budowlanego, naruszając tym samym nie tylko omawiany przepis art.40 Prawa budowlanego, lecz także przepis art.7, 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a.. I tak w aktach administracyjnych znajduje się jedynie notatka służbowa z dnia [...]r., Nr [...], spisana na okoliczność zapisu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N., sporządzona przez J. J. z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. W świetle zapisu tejże notatki /choć w aktach winien znajdować się wypis i wyrys danego obszaru Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania przestrzennego Miasta N./ , budzi wątpliwości Sądu stwierdzenie organu pierwszej instancji zawarte w decyzji z dnia z dnia [...]r., Nr [...], że : " .... Po przeanalizowaniu charakteru zabudowy, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie zachodzą okoliczności z art.37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974r....". Uchybienie to jest o tyle istotne, że z lektury akt sprawy, w przede wszystkim z Orzeczenia technicznego z [...]r., opracowanego przez inż.J. K. i mgr inż. K. B. wynika, iż sporne obiekty to rozbudowa budynku mieszkalnego. Jeżeli tak, to okoliczność ta wymagała ze strony organu szczególnej staranności przy jej wyjaśnianiu, a to z tej przyczyny, że z w/w notatki służbowej wynika, że w obszarze spornej budowy obowiązuje zakaz przebudowy i rozbudowy poszczególnych budynków mieszkalnych. Równie istotnym uchybieniem było zaniechanie przez organy ustalenia wpływu spornych obiektów na nieruchomość skarżącego W. M., z punktu widzenia cyt. wyżej art.37 ust.1 pkt.2 i ust.2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zrealizowanie obiektu budowlanego naruszającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia - powoduje, że nie jest możliwe zalegalizowanie takiej samowoli poprzez działania określone w art.40 i 41 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygniecie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Nadto na marginesie sprawy, Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia z dnia [...]r., Nr [...], pominął wnioski zawarte w opisanym wyżej Orzeczeniu technicznym z [...]r. W opracowaniu tym na str.8 w pkt.6.8 zawarto następujący zapis: " W miejscu okna z pomieszczenia gospodarczego od strony granicy z sąsiadem wykonać ścianę z pustaków szklanych", zaś w pkt.6.9 znajduje się następujący zapis: " w rozbudowie brak wentylacji grawitacyjnej. W pomieszczeniu garażu należy wykonać nawiew w dolnej części wrót garażowych w postaci zamontowanej kraty nawiewnej lub wywierconych otworów..." . Stwierdzić zatem należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane , zwłaszcza w świetle przepisów art.7 i 77 § 1 k.p.a. Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie wyżej wskazanym i wydanie decyzji w oparciu o przepis art.40 Prawa budowlanego z 1974r., stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. Nadto Sąd pragnie wyjaśnić, że wbrew twierdzeniu skarżącego T. G., w świetle cyt. wyżej art.40 Prawa budowlanego, nie jest istotna w sprawie okoliczność, iż działka na której skarżący wybudował sporne obiekty stanowi własność nieżyjących jego dziadków. Także nie ma w sprawie znaczenia sytuacja materialna w/w skarżącego, jako, że względy słuszności, czy sprawiedliwości społecznej wyłączone są spod kontroli tegoż Sądu.