II SA/Wr 242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. postanawia: odrzucić skargę. S. M., działając przez pełnomocnika wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]). W uchwale tej § 1 ust. 1. Uchwalono zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. W § 2 stwierdzono, że traci moc: 1) uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]); 2) uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]). Dalej § 4 aktu stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zarzucono kwestionowanej uchwale naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie uchwalenia w kwestionowanym akcie sposobu wykorzystania z działki skarżącego wbrew naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Naruszenie tej zasady pełnomocnik strony upatruje w tym, że na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, dopuszczono możliwość lokalizowania obiektów związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośredniej bliskości istniejących już terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i wynikającą z tych przepisów zasadą równości wobec prawa w ten sposób, że Studium nakłada na właściciela działki nr [...] ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy, niż na właścicieli działek sąsiednich; art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, na skutek nałożenia przez organy gminy ograniczenia co do prawa zabudowy w sposób arbitralny i nadmierny, co zdaniem strony skarżącej, stanowi naruszenie zasady legalizmu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości. Wskazał (między innymi), że w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla danego terenu, w tym samym czasie może obowiązywać tylko jeden plan miejscowy, zatem późniejszy akt uchyla wcześniejszy. Zdaniem strony przeciwnej, skoro studium jest także aktem planistycznym, o określonych w ustawie planistycznej zasadach sporządzania, to tę samą zasadę należy zastosować do uchwalania studiów. Obecnie na terenie W. obowiązuje "nowe" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.), które również zostało zaskarżone przez stronę do WSA we Wrocławiu z identyczną argumentacją (sprawa II SA/Wr 243/21), więc poprzednie już nie pozostaje w obrocie prawnym. Dodatkowo należy podnieść, że sądowi z urzędu wiadomym jest, iż wcześniej skarżący zaskarżył do WSA we Wrocławiu uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we W., wydanego na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]). W tej ostatniej sprawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 VIII 2020 r. oddalono skargę na opisany plan. Sprawa została, w wyniku złożenia skargi kasacyjnej przekazana do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega odrzuceniu. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchwała narusza aktualny i indywidualny interes prawny skarżącego z następujących względów. O interesie prawnym możemy mówić, gdy jest związek z określoną normą prawa materialnego, stanowiącą jego podstawę, z której strona wywodzi swoje uprawnienia. W judykaturze wskazuje się na aktualność interesu prawnego, czyli interes prawny musi istnieć w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes ten musi być indywidualny, własny i konkretny. Interes prawny, umożliwiający przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Jak przyjmuje się w judykaturze i orzecznictwie strona wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W rozpoznawanej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna w wyniku przyjęcia kwestionowanej chwały jest aktualnie ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Trzeba pamiętać, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki wewnętrznej, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się uznania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie podkreśla się, że studium nie kształtuje bezpośrednio sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. W efekcie możemy rozważać naruszenie interesu prawnego mieszkańca gminy poprzez studium wtedy, gdy nastąpi zmiana przeznaczenia terenu w stosunku do poprzedniego przeznaczenia nieruchomości w uprzednim studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Dalej w rozpoznawanej sprawie nie może ujść z pola widzenia sądu, że skarżona uchwała nie obowiązuje już od 2018 r., kiedy to zostało uchwalone obecnie obowiązujące studium - uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygnatura akt W. 5/94), (p.6) "Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.t. jest weryfikacja - przy odwołaniu się do kryterium zgodności uchwały z prawem - przez sąd administracyjny subiektywnego twierdzenia skarżącego tej treści, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do naruszania przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego istnieje zarówno wtedy, gdy z powołaniem się na zaskarżoną uchwałę zastosowano przed jej uchyleniem wobec skarżącego indywidualny akt jak i wówczas, gdy istnieje możliwość wydania takiego aktu w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Dalej, w zakresie uwag TK istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej można dodać, że Trybunał wyjaśnił, iż niedopuszczalna będzie również skarga na uchwałę nieobowiązującą (brak substratu zaskarżenia). Uchwała nieobowiązująca, to jednak taka - zgodnie z tym co powiedziano wyżej - która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Dopuszczalna więc jest skarga na uchwałę, która została uchylona lub zmieniona przed wniesieniem skargi, lecz nadal obowiązuje. Sąd administracyjny, badając dopuszczalność skargi, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz powinien ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Z taką sytuacją mamy-zdaniem sądu w tym składzie- do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Jak wcześniej wskazano uchwała o zmianie studium z 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. W paragrafie 1. Uchwalono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zwane dalej Studium; (§ 2...); w § 3. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi W.; w § 4. Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z chronologii zaistniałych zdarzeń prawnych wynika, że po uchwaleniu obecnie obowiązującego studium poprzednie, zaskarżone, nie może być nadal stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, zatem nie istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do naruszania przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Studium, w samym swoim charakterze nie może stanowić podstawy do wydawania indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, czy to w trakcie jego obowiązywania, czy to tym bardziej po jego uchyleniu. Inaczej się ma problematyka w zakresie trwałości (obowiązywania) planów, uchwalonych na podstawie- choćby już nieobowiązującego studium, ale trzeba mieć z jednej strony na względzie, że plan miejscowy nie stanowi aktu o charakterze indywidualnym, a z drugiej trzeba także pamiętać, że właśnie plan, jako akt prawa miejscowego stanowi podstawę do wydawania indywidualnych orzeczeń administracyjnych. W konsekwencji, zdaniem sądu, pełnomocnik strony prawidłowo zaskarżył unormowania planu obecnie obowiązującego i kształtującego sytuację prawną konkretnych gruntów nim objętych. Oczywiście ta konstatacja nie rozstrzyga kwestii zasadności samej skargi na uchwałę o panie miejscowym. Dalej trzeba wskazać na jeszcze jedną istotną kwestię, że organ stanowiący gminy, działając w ramach zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) nie może orzec o utracie mocy poprzedniej uchwały, podjętej w zakresie poprzedniego studium. Ponieważ jednak zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy planistycznej studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy ,zatem w myśl zasady lex posterior derogat legi priori późniejsza uchwała wyrugowała z obrotu poprzednią. Można dodać, że pozostaje bezsporne między stronami, że przeznaczenie terenu, na którym znajduje się nabyta w 2019 r. przez skarżącego działka, nie uległo zmianie tak w obecnym studium, jak i w poprzednio obowiązujących. Reasumując, skoro nie sposób uznać, że nieobowiązująca uchwała o studium narusza aktualny interes prawny skarżącego, a także w związku z faktem, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego obecnie obowiązującym studium, skargę należało odrzucić stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a i 6 ppsa, należało orzec jak na wstępie.