II SA/Wr 242/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Radę Gminy D. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W.– MPZP [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały; III. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych). M. H. (dalej: skarżąca, strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Radę Gminy D. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2022r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. – MPZP [...], kwestionując ją w całości. Uchwałą tą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. wprowadzono załączniki nr 1a i 1b uskuteczniające zmiany granic obszaru objętego sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że zamierzenie rozdzielono na dwa etapy – obejmujące część "A" oraz część "B", z jednoczesną utratą mocy obowiązującego załącznika zawierającego uprzednio obowiązującą mapę realizowanego planu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojawiły się istotne rozbieżności w zakresie proponowanego przeznaczenia terenu obejmującego działki o numerach [...] oraz [...]-/[...]. Nowi właściciele tych działek wnioskowali o przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową, natomiast zarówno mieszkańcy W., jak i Gmina, opowiedzieli się za utrzymaniem funkcji sportowo-rekreacyjnej. Podkreślono, że zaistniałe okoliczności znacząco utrudniają dalsze procedowanie projektu planu dla całego obrębu, bowiem projekt planu obejmuje cały obręb W. i jest przedsięwzięciem o dużej skali i złożoności, w związku z czym za zasadne uznano podejście elastyczne, uwzględniające zmieniające się uwarunkowania społeczne i formalne. Zaznaczono, że procedura planistyczna ma charakter dynamiczny i wieloetapowy, a dla jej prawidłowego przebiegu wymagana jest możliwość dostosowania zakresu opracowania do bieżących potrzeb i sytuacji. W treści skargi na wskazano uchwałę strona zarzuciła organowi naruszenie: a/ art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym podziale procedury planistycznej, a tym samym próbie uniemożliwienia skorzystania z przysługujących skarżącej uprawnień do sądowej weryfikacji działań organu; b/ art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w lakonicznym i wybiórczym uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, które to spowodowało brak możliwości sprawowania rzetelnej kontroli instancyjnej przedmiotowej uchwały; c/ art. 14 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 28 u.p.z.p. przez nadużycie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego przejawiające się w przejmowaniu skarżoną uchwałą działań właściwych dla rozpoznania uwag, tj. trybowi nieznanemu ustawie oraz naruszeniu zasad i trybu procedury planistycznej; d/ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zbiegu z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7, poprzez brak należytej realizacji obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym także w zakresie planowania przestrzennego, a tym samym braku realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. Zarzucając powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o: 1/ wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., 2/ zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a), 3/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi oraz 4/ przeprowadzenie dowodu z nagrań audio – obrad Komisji Gospodarczej Rady Gminy z dnia [...] października 2025 r. i obrad sesji Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2025 r. W uzasadnieniu skargi, w którym szczegółowo opisano zarzucane uchybienia prowadzonej przez organ gminy procedury planistycznej, wskazano m.in., że główną osią sporu pomiędzy właścicielami nieruchomości – w tym skarżącą – a organem jest planowane przeznaczenie gruntów o numerach od [...] do [...] w obrębie wsi W., w tym pozostających w zasobie strony skarżącej działek nr [...] i [...]. Wyjaśniono, że uchwałą Rady Gminy D. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. – MPZP [...] zdecydowano o przystąpieniu do zmiany obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Gminy D. z [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. Jak wskazano, zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętego uchwałą Rady Gminy D. z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy D. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla terenu położonego w obrębie W., o nazwie Studium [...], wyznaczono kierunek zagospodarowania działek o nr [...] i [...] jako MN[...], tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kierunek ten, jeszcze będąc na etapie sporządzania koncepcji planu, został, z uwagi na zapis części tekstowej, zmieniony ostatecznie w toku procedury planistycznej na przeznaczenie sportowe. Strona skarżąca, podzielając wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jako akt wszczynający procedurę planistyczną i jednocześnie określający terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, a w konsekwencji jego postanowienia co do zasady nie mogą naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego, zaznaczyła, że nie można wykluczyć sytuacji – ze względu na konkretną treść podjętej uchwały – że wykreuje ona legitymację skargową indywidualnego podmiotu. Wskazano, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany zakresu przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, np. poprzez podział czy ograniczenie jego zakresu, z naruszeniem wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybu przewidzianego dla procedury planistycznej i zmiana ta nie może prowadzić do obejścia obowiązującego prawa. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca upatruje w pozbawieniu jej przez organ możliwości zaskarżenia przyszłego planu. Podniesiono, że skutkiem podziału projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zamyśle Rady Gminy było pozbawienie skarżącej możliwości skorzystania z uprawnień do zaskarżenia niekorzystnych dla niej zapisów, w związku z czym działania organu wskazują na instrumentalne powzięcie skarżonej uchwały, zmierzające do ograniczenia możliwości realizacji przez skarżącą uprawnień do weryfikacji sądowej aktu prawa miejscowego. Podkreślono nadto, że w przypadku ustalenia przez organ korzystnego dla strony skarżącej przeznaczenia terenu oraz uznania przez inne podmioty, że naruszają one ich interes prawny, również one mogłyby wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu. Organowi uchwałodawczemu zarzucono również powzięcie zaskarżonej uchwały w celu uniemożliwienia skarżącej weryfikacji sądowej w zakresie przeznaczenia jej gruntów m.in. poprzez podział projektu na dwie części wraz z wyznaczaniem kolejnych miejscowych społecznych zebrań, które nie mają umocowania w procedurze planistycznej, opieszałość w planowaniu spotkań mających wypracować deklarowany kompromis oraz uzasadnianie powzięcia uchwały wprost obawą przed zaskarżeniem do Sądu. Zaznaczono, że kwestionowana uchwała, z uwagi na wyłączenie z procedury planistycznej należących do skarżącej działek, oddziałuje na jej sytuację prawną, bowiem pozbawia ją możliwości weryfikacji sądowej zaplanowanych dla jej działek funkcji, uniemożliwiając jej tym samym czynny udział w procedurze planistycznej dotyczącej terenu, na którym się te działki znajdują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub względnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku, o oddalenie skargi w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami procesu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, który zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika, że podmiotowość strony wnoszącej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie, posiadanie przez strony interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Powinnością sądu na wstępnym etapie postępowania sądowego jest zatem ocena, czy strona wnosząca skargę wykazała naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia. Na tym etapie sąd nie bada natomiast zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów prawa materialnego. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy, co następuje w wyniku rozpoznania skargi. Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy więc utożsamiać z "naruszeniem prawa". Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi i wówczas sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2867/25, dostępne w CBOSA). Strona skarżąca winna w związku z tym udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob. np. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 477/23, dostępne w CBOSA). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny strony. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny strony skarżącej. Przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi W. – MPZP [...]. Zgodnie z § 1 uchwały zmieniającej, w uchwale z dnia [...] kwietnia 2022 r. dokonano zmiany w zakresie określenia granic obszaru objętego planem przedstawiające je mapach stanowiących załączniki: nr 1a – dla MPZP [...] – Część "A" i nr 1 b - dla MPZP [...] – Część "b". W konsekwencji, w wyniku dokonanej zmiany, dotychczasowy obszar planu obejmujący cały obręb W. podzielono na dwie części: "A" i "B", dokonując tym samym zmiany w zakresie granic obszaru objętego planem. Przed przystąpieniem do oceny spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej należy najpierw zwrócić uwagę na charakter zaskarżonej uchwały. Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., wynika bowiem, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy też uchwała o zmianie takiej uchwały) jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Uchwała ma jedynie charakter intencyjny i formalny, jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, co zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Już choćby z powyższego względu stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała zmieniająca – biorąc pod uwagę jej treść – nie godzi w interes prawny skarżącej wywodzony z prawa własności nieruchomości (działki nr [...] i [...], obręb W.) które przed dokonaniem zmiany uchwały intencyjnej położone były na obszarze objętym całym planem (podobnie jak inne nieruchomości znajdujące się w granicach planu) a na skutek zmiany uchwały intencyjnej znalazły się w granicach MPZP [...] – Część "B". Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała zmieniająca, w żadnej mierze nie ingeruje w przeznaczenie terenów i nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej kreujących jej interes prawny. Sporna uchwała nie wykracza poza upoważnienie ustawowe gminy wynikające z art. 14 u.p.z.p i nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień strony skarżącej. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony oraz jej sytuacji materialnoprawnej w tym zakresie (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 545/22; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17, dostępne w CBOSA). Natomiast subiektywne przewidywania, czy też obawy co do przyszłych dopiero ustaleń projektowanego planu miejscowego dla części "A" czy też części "B" - korzystnych albo niekorzystnych dla skarżącej - nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej. Przypomnieć należy, że interes prawny musi być bezpośredni i realny a nie przyszły i niepewny, oparty na przypuszczeniach czy domysłach. Nadto, jak już wskazywano, to plan miejscowy (a nie uchwała intencyjna) kształtować będzie, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości położonej na terenie objętym planem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2385/25 oraz powoływane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu także argumentacja skargi uzasadniająca naruszenie interesu prawnego skarżącej z tego względu, że w wyniku podzielenia procedury planistycznej została ona pozbawiona możliwości zaskarżenia przyszłego planu który nie będzie obejmował jej działek jest niezasadna. Sam fakt podziału procedury planistycznej na kilka etapów nie powoduje, że co do zasady strona skarżąca zostanie w przyszłości pozbawiona możliwości zaskarżenia tej części planu, która będzie obejmować należące do niej działki – o ile wykaże ona naruszenie przez postanowienia tego planu swojego interesu prawnego. Na tym etapie nie można także z góry wykluczyć, możliwości zaskarżenia postanowień planu obejmującego teren sąsiedni (na którym nie będzie działek skarżącej) – jeżeli postanowienia te będą oddziaływać na interes prawny skarżącej (na jej nieruchomości). Niewątpliwie wyłączenie do odrębnej procedury planistycznej obszaru, na którym położone są działki skarżącej doprowadziło do sytuacji, w której poczynione dotychczas ustalenia planistyczne nie będą obowiązywały, a jakiekolwiek plany inwestycyjne muszą zostać odsunięte w czasie. Zdaniem Sądu, nie świadczy to jednak o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Jak już wskazano, uchwała zmieniająca uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia lub nie ogranicza czyjegokolwiek prawa lub uprawnienia. Istotą tej uchwały jest zapoczątkowanie na nowo procedury planistycznej oraz określenie na nowo jaki obszar zostanie objęty planem miejscowym. W konsekwencji rzutuje ona na dalsze prace planistyczne które mogą być prowadzone tylko odnośnie do obszaru wyznaczonego w takiej uchwale. Uchwała o przystąpieniu wyraża wolę organu gminy podjęcia prac planistycznych i wyznacza teren do którego będą odnosiły się kolejne prace planistyczne (z tego względu zwana jest uchwałą intencyjną). Istotne także jest, że inicjatywę i wyłączną kompetencję wynikającą z posiadania tzw. władztwa planistycznego do podjęcia prac planistycznych ma wyłącznie gmina. Z tego wynika, że nikt, w tym mieszkaniec gminy czy właściciel nieruchomości położonych na terenie gminy nie posiada uprawnień by zainicjować procedurę planistyczną, choćby był zainteresowany jej przeprowadzeniem z uwagi na swoje plany inwestycyjne w stosunku do posiadanych działek lub po prostu możliwość jakiegokolwiek ich zagospodarowania. Tak ukształtowane władztwo planistyczne gminy powoduje, że to gmina posiada wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz określenia jej treści. Treść jej stanowi wola gminy odnośnie do podjęcia prac planistycznych oraz przedstawienie w sposób opisowy oraz graficzny obszaru, który ostatecznie zostanie objęty procedurą planistyczną. Gmina ma samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15 oraz postanowienia NSA: z 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 838/20, z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2712/21, dostępne w CBOSA). W rezultacie Gmina może w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego przystąpić do sporządzenia planu na danym obszarze i nie podejmować w tym zakresie później żadnych działań. Może także określić pierwotny obszar, który będzie podlegał procedurze planistycznej a następnie podzielić go na mniejsze obszary, co do których będzie następnie prowadzić odrębne postępowania planistyczne, jak w niniejszej sprawie. Gmina ma tu swobodę decydowania jaki obszar z obszaru podległego jej administracji obejmie procedurą planistyczną a jaki wyłączy z tejże procedury stosownie do jej tylko wiadomych celów i znanych jej powodów. Pozostaje to w jej uznaniu. Jeśli już podejmuje w tym zakresie inicjatywę, to w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu ma wyłączną kompetencję by według własnej woli określić obszar, którego prace planistyczne będą dotyczyły. Może przedmiotem opracowania planistycznego uczynić więc obszar całej gminy lub jej część ( np. obrębu albo kilku działek). Jest w tym samodzielna i niezależna. Nie jest też wykluczone, że gmina w trakcie zaawansowanej procedury planistycznej dojdzie do wniosku, że ogranicza swoją wolę w zakresie uregulowania zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Wówczas musi skorygować pierwotnie określony obszar planu miejscowego uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, aby zachować spójność pomiędzy zakresem tego planu oraz zawartymi w nim uregulowaniami odpowiadającymi temu zakresowi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przy czym nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego fakt, że skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem do zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika bowiem, że gmina swobodnie kształtuje, według własnych potrzeb i interesów zakres terenu na jakim prowadzić będzie prace planistyczne. Wobec tego nikt poza gminą, żadna osoba prawna, osoba fizyczna czy organ nie może ingerować w wolę gminy i wymóc na niej zainicjowanie procedury planistycznej na danym terenie z uwagi na swoje zainteresowanie w uchwaleniu określonej treści planu odpowiadającego własnym interesom. Tym samym skarżąca właśnie z uwagi na ukształtowaną przepisami prawa istotę zaskarżonej uchwały, która nie daje nikomu poza gminą uprawnienia do żądania od gminy przystąpienia do opracowania planu miejscowego na obszarze należących do niej działek nie mogła wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Jak wskazuje się w orzecznictwie interes prawny mogłaby mieć inna gmina, która wykazałaby, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta przez daną gminę wchodzi w obszar właściwości gminy wnoszącej skargę, ponieważ narusza granice terenu wynikającego z podziału administracyjnego kraju ( por. NSA w postanowieniu z dnia 9 maja 2023 r. II OSK 605/23 , CBOSA). W nawiązaniu do powołanego w treści skargi i wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym charakter uchwały intencyjnej w zasadzie wyklucza możliwość naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego jej postanowieniami, aczkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, ze względu na konkretną treść podjętej uchwały, że wykreuje ona legitymację skargową indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 802/13), należy wskazać, że – wbrew twierdzeniom skargi - taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuca w tym względzie, że co prawda dopuszczalna jest zmiana zakresu przyszłego planu poprzez zmianę uchwały intencyjnej, jednak niedopuszczalne jest dokonanie takiej zmiany z naruszeniem wynikającego z u.p.z.p. trybu przewidzianego dla procedury planistycznej i nie może prowadzić do obejścia prawa. W związku z powyższym przypomnieć należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Uzupełniająco tylko wskazać można, że skoro przepisy u.p.z.p nie zabraniają wprost tzw. etapowania procedury planistycznej, to zabieg taki nie uzasadnia przyjęcia, że dochodzi do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i do obejścia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepisy u.p.z.p. określają jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiadają się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu objętego uchwałą intencyjną. Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa. (por. wyroki NSA: z 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 802/13, z 28 sierpnia 2018r. sygn. akt II OSK 1444/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2626/19, z 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1898/19, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że strona skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałoby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Brak legitymacji skarżącej uniemożliwił zaś w niniejszej sprawie merytoryczną ocenę skargi oraz odniesienie się do kwestii ewentualnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na wskazanie w jego uzasadnieniu podstawy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wraz z odniesieniem się do wskazanych w przepisie przesłanek zastosowania przez Sąd I instancji ochrony tymczasowej, należało uznać, że – pomimo oparcia go w petitum skargi o art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – jego adresatem jest również Sąd. Wobec jednak wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, w pkt II Sąd stwierdził, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, stało się bezprzedmiotowe. Skuteczność procesowa wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bowiem warunkowana skutecznością samej skargi i skutecznym wszczęciem samego postępowania sądowego. W związku z tym postępowanie incydentalne wszczęte na skutek wniosku pełnomocnika skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2533/20). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt III wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.