II SA/Wr 2421/01

sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - Oddział Zamiejscowy w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. III. sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] - skierowaną J. K. - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - Oddział Zamiejscowy w J. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] Nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych (narządu słuchu i zespołu wibracyjnego). Organ odwoławczy ustalił, że J. K. zatrudniony był w wielu zakładach pracy a ostatnio w nadleśnictwie R. w R. - na stanowiskach drwala motorniczego - w narażeniu na hałas i drganie mechaniczne. Stwierdzono jednak, że sam fakt wykonywania pracy zawodowej w narażeniu na wymienione czynniki szkodliwe nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na wrażliwość osobniczą niezbędne jest jej kliniczne rozpoznanie. Wskazano, że jednostki służby zdrowia -upoważnione do rozpoznania chorób zawodowych (J. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy w S.) nie rozpoznały u pana J. K. chorób zawodowych związanych z narażeniem na hałas i drgania wibracyjne. Organ II instancji wywodził też, że stosownie do §10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz,U.Nr 65,poz.294 ze zm.) inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego przez właściwą jednostkę organizacyjną służby zdrowia i wyników dochodzenia epidemiologicznego. W stanie faktycznym i prawnym sprawy - skoro jednostki służby zdrowia nie rozpoznały zawodowego uszkodzenia słuchu oraz zespołu wibracyjnego - należało, w ocenie organu, stwierdzić brak podstaw do rozpoznania tych chorób zawodowych. Podniesiono też, że Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych - może jedynie na podstawie orzeczenia wydać decyzję o stwierdzeniu lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego zatem z uwagi na niespełnienie kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych obowiązujących przy rozpoznawaniu uszkodzenia słuchu i zespołu wibracyjnego jako choroby zawodowej - nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Podniósł w niej, że choroba wibracyjna została u niego rozpoznana przez lekarza zakładowego w czasie trwania stosunku pracy - ale nadal go zatrudniano. Wskazał też, że w czasie pracy uległ wypadkowi (nie otrzymał jednak odszkodowania) a obecnie przebywa na rencie z ogólnego stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wobec przeprowadzonej reformy sądownictwa administracyjnego przedmiotowa skarga, choć wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako właściwy (rzeczowo i miejscowo) z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po myśli art.l §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65,poz.294 ze zm.). Zgodnie z ust.l w/w paragrafu "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej, ustalenia wymaga: sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 4 * po pierwsze czy pracownik choruje i czy choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, * po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§1 ust.2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§l kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art.80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 §1 i §3 kpa) jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art.84§l kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. Zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona, należycie działający organ administracyjny powinien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 5 niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkowywać. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Przede wszystkim wskazać należy, iż prawidłowo - jako okoliczność bezsporną - ustalono, że skarżący pracował w narażeniu na hałas i drgania mechaniczne. Nie było też sporne, że odnośnie narządu słuchu stwierdzono u skarżącego ubytki słuchu. Organy uzasadniając w tym zakresie decyzje o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że jednostki służby zdrowia - uprawnione do rozpoznania choroby zawodowej -choroby takiej u J. K. nie rozpoznały. Orzeczenia tych jednostek nie zostały poddane ocenie a świetle tego, co wyżej powiedziano, nie jest prawdziwe twierdzenie, iż nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie J. Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził, po uwzględnieniu poprawki na wiek, ubytek słuchu w uchu prawym -71 dB a w uchy lewym 9 dB. Zdaniem orzekających asymetria przeczy wpływowi środowiska. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdził zaś obustronny niedosłuch typu odbiorczego oraz że średnie podwyższenie progu słuchu dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz po odliczeniu fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla UP-23 dB, dla UL-10 dB. Podniesiono też, że takie obniżenie czułości słuchu nie powoduje upośledzenia narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu nie wskazując jaki stopień uszkodzenia słuchu i na jakiej podstawie mógłby zostać uznany za chorobę zawodową. Nie sposób zatem przyjąć aby omawiane orzeczenie zawierało rzeczowe i przekonywujące uzasadnienie. Skoro zatem organ administracyjny poprzestał na lakonicznie uzasadnionych, autorytatywnych orzeczeniach (w tym na orzeczeniu o stwierdzeniu braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia nerwów słuchowych - choć wykaz chorób pojęciem takim się nie posługuje), - to uznać należy, iż uchybił przedstawionym wyżej wymogom podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, Zwrócić uwagę też trzeba na niewyjaśnioną rozbieżność między orzeczeniami obu jednostek medycznych, co do stopnia niedosłuchu jak i na to, że - na co zasadnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14.03.2002 r. sygn.akt III RN 78/01 - brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Ponadto w sprawie nie obalono domniemania związku przyczynowego między chorobą a warunkami narażającymi na jej powstanie. Tymczasem w ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - na aprobatę zasługuje pogląd, iż "wystarczy sygn.akt 3 II SA/Wr 2421/2001 6 (...) samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to wprawdzie możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową". Za wadliwą - w ocenie Sądu - uznać należy także decyzję w zakresie uznania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego. I w tym przypadku organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że istotne jest jedynie to, że uprawnione jednostki choroby tej nie rozpoznały. Orzeczenie J. Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzało jedynie zmiany radiologiczne kości dłoni - ocenione jako pourazowe policzków palców obu rąk. Instytut Medycyny Pracy w S. stwierdził zaś w stawie łokciowym prawym oraz w stawach międzypaliczkowych rąk zmiany zwyrodnieniowe o charakterze samoistnym - niczym nie uzasadniając takiego stwierdzenia. Oparcie się na tak brzmiących orzeczeniach/opiniach uznać należy za uchybienie wymogowi wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie koniecznym do jej rozpoznania; nadto brak należytego uzasadnienia (ze wskazaniem z jakich przyczyn opinii tej dał wiarę) uniemożliwia kontrolę. Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że oprócz postaci kostno-stawowej choroba wibracyjna może też przybrać postać naczyniowo-nerwową a jednym z objawów takiej postaci choroby wibracyjnej jest podwyższenie progów czucia wibracyjnego (powyżej 90 dB - vide "Choroby wewnętrzne" pod red. prof.dr.med. Franciszka Kokota). Z akt sprawy wynika (w szczególności z karty wypisowej i zamieszczonych tam wyników badań), że progi czucia (palestezjometria) to ręka prawa-122 dB, ręka lewa - 123,7 dB. Instytut Medycyny Pracy w S. nie wyjaśnił z jakich względów wynik ten wiąże jedynie ze zmianami zwyrodnieniowymi i dyskopatycznymi kręgosłupa w odcinku szyjnym. Organ zaś nie odniósł się do tej kwestii w ogóle - podobnie jak wyżej uniemożliwiając kontrolę zaskarżonej decyzji. Wskazać też należy, iż bliżej niesprecyzowane "kryteria diagnostyczno-orzecznicze" - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu praw. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt a i c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.