II SA/Wr 2426/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk -spr. Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega w całości wykonaniu, 3) zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał W. M. i P. M. zam. [...] Nr [...], Gmina [...] usunięcie w terminie do dnia 30 listopada 2002r. następujących nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym użytkowanym, przez w/w: 1) uzupełnienie brakujących dachówek w pokryciu dachowym i jego uszczelnienie, 2) naprawa rynien i rur spustowych, 3) wykonanie impregnacji więźby dachowej środkami owado- i grzybobójczymi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyniku przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2001r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego kontroli, w zakresie utrzymania obiektów budowlanych stwierdzono, że budynek mieszkalny został poddany przez ich właścicieli okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego. Okresową kontrolę przeprowadził mgr inż. E. D. w dniu 23 listopada 2001r. Sporządzając z tej czynności protokół Nr [...],w pkt. 6.0. protokołu zalecił: - uzupełnienie brakujących dachówek w pokryciu dachowym, - naprawienie rynien i rur spustowych, - przeprowadzenie robót impregnacyjno-owado-grzybobójczych konstrukcji dachowej. Organ podał, iż zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, wydaje się decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podał, że zalecony przez osobę dokonującą okresowej kontroli obiekt, oraz zakres robót, świadczy, że budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym, stąd tut. organ nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Od powyższej decyzji odwołał się W. M., podnosząc, że narusza ona zasady obiektywizmu, sprawiedliwości społecznej oraz podważa zasadę zaufania obywateli do organów władzy. Podniósł, że forma postępowania ewidentnie świadczy o bezdusznym traktowaniu prawa i nosi znamiona szykan w stosunku do niego. Uznał, że nakaz uzupełnienia brakujących dachówek w pokryciu, naprawa rynien i rur spustowych oraz wykonanie impregnacji więźby dachowej jest przejawem arogancji urzędniczej. Decyzje administracyjne nakazujące wydaje się stronom, które świadomie nie wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa i mogłoby to spowodować zagrożenie ludzi i mienia. Podkreślił, że w jego przypadku te "nieprawidłowości" były mu znane i miał, oraz ma je w planie usunąć. Jednakże zaakcentował, że do tego nie jest mu potrzebna decyzja. Wskazał, że jest to jego dom, w miarę możliwości finansowych stara się dbać o swoją własność. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], które wykazało nieprawidłowości w utrzymaniu budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność W. M. i P. M.. Nieprawidłowości te wykazał w protokole kontroli okresowej mgr inż. E. D. już 23 listopada 2001r. Dodał, że skarżący również w odwołaniu przyznaje, że występujące nieprawidłowości są mu znane. Organ zatem przyjął, że ponieważ przedmiot postępowania istnieje, stąd organ nadzoru budowlanego musiał wydać decyzję. Nie jest natomiast prawdą, podał organ, że decyzje nakazowe wydaje się tylko osobom nieświadomym swoich obowiązków. Wydaje się zawsze, jeżeli właściwy organ stwierdzi takie nieprawidłowości. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie usunięcia przez skarżącego istniejących nieprawidłowości. Wykonanie obowiązku spowoduje, że organ nadzoru budowlanego nie będzie wszczynał postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu personalnego na urzędnika, a podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu. Stwierdził, że urzędnik nie wydaje decyzji we własnym imieniu, lecz jest organem administracji publicznej. Powyższą decyzję zaskarżył W. M. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nieprawidłowości stwierdzone w budynku mieszkalnym, są nieprawidłowościami występującymi bardzo często w obiektach budowlanych, w wyniku nagłego związku przyczynowego np. wichury. Nie zawsze uszkodzenia są tak znaczne, aby powodować miały jakiekolwiek zagrożenie czy to dla życia, czy też mienia (własność prywatna). W takich okolicznościach nie zawsze, w trybie natychmiastowym podejmuje się remontu. Bardzo często wynika to z możliwości finansowych właściciela. Jeżeli nieprawidłowość jest nieznaczna, która właściwie nie wpływa, w sposób istotny na eksploatację obiektu, oraz jego stan, czas podjęcia remontu wybiera właściciel najdogodniejszy dla siebie pod względem organizacyjnym i finansowym. Podkreślił, że element świadomości dbania o własność prywatną ma nad wyraz wysoko rozwiniętą, i nie jest mu do tego potrzebna czujność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Zawsze stara się usuwać na bieżąco wszelkie nieprawidłowości tak, aby obiekty nie ulegały dekapitalizacji, o czym świadczy stan całych zabudowań. Nikt nie stwierdził uchybień wynikających z zaniechania bieżących remontów, nigdy nie wykazywał złej woli odnośnie dbałości o swoje budynki. Uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora uwłacza jego swobodzie, co do decydowania, w jakim czasie usunie nieprawidłowości na budynku, które podkreślił, nie stanowią jakiegokolwiek zagrożenia. Podkreślił, że organy orzekające nie wykazały podstawy prawnej, do nakazanych robót. Wskazał, że np. impregnacja jest zabiegiem zalecanym a nie obowiązującym i nie wynika z przepisów. Uznał, ze nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia tak drobnych nieprawidłowości, stanowi zbyt daleko idącą ingerencję organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego, przedmiotową sprawę prowadziły z urzędu, w oparciu o przepis art. 66 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej jest sprawie jest właściwość organów do orzekania oraz to, iż nakaz dotyczył budynku mieszkalnego, a zatem obiektu budowlanego. Zwrócić należy uwagę, iż użyte w art. 66 pkt. 1 ustawy - Prawa budowlane pojęcie "nieodpowiedni" nie zostało zdefiniowania w samej ustawie, jest zatem określeniem nieostrym. Brak, co stanowi "nieodpowiedni" stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia, w jakich przypadkach, w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych, kryterium nieodpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66 pkt. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny, do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków, mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Dlatego też, organ nadzoru budowlanego może uznać za nieodpowiedni stan techniczny danego obiektu budowlanego wówczas, gdy ujawniony jego stan narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa. (vide wyrok NSA w Warszawie, z dnia 22 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 1103/99 LEX nr 53388). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego przyjmując, iż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym nie wykazały wymagania jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku skarżącego. Wprawdzie organy powołały się na protokół oględzin z dnia 30 listopada 2001r., lecz w treści tegoż dokumentu, jest odniesienie się do ustaleń wynikających z okresowych kontroli. Jednakże wskazane protokoły, oraz decyzje obu organów orzekających nie wykazały, jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku skarżącego, a zatem nie można wykluczyć, że nałożone obowiązki nie wynikają wprost z przepisów prawa. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z naczelna zasadą postępowania tj. prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu jest "wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa"(por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1989, s. 108). W rozpoznawanej sprawie, ustalenia opierają się na stwierdzeniu, że ujawnione usterki obiektu powodują, iż budynek skarżącego jest w nieodpowiednim stanie, przy czym są to stwierdzenia ogólne, bez wskazania, jakie przepisy wymagają "odpowiedniego" stanu w zakresie nałożonych decyzją nakazów. Oznacza to, że organy nadzoru wydając decyzje w rozpoznawanej sprawie, działały z obrazą wymienionego art. 66 pkt. 1 Prawa budowlanego. W rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, został wskazany termin, w którym zobowiązano skarżącego do zrealizowania nałożonego nakazu, na postawie art. 66 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy, w całości utrzymał tą decyzję, nie kwestionując wskazanego terminu. Jednakże zwrócić należy uwagę, że przepis art. 66 ustawy, nie daje podstawy do określenia terminu jako elementu orzeczenia, w którym nakazane prace podlegają wykonaniu, albowiem decyzja administracyjna podlega wykonaniu z chwilą, gdy stanie się ostateczna. (por. wyroki NSA z 3.9.1996r., SA/Gd/2336/95; ONSA 1998, Nr 2, poz. 49 i z 22.3.1999r., IV SA 68/97). Stąd, wskazany termin do realizacji nakazu, w rozstrzygnięciu decyzji, został podany bez podstawy prawnej, na dzień orzekania wg. wówczas obowiązującego zapisu art. 66 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe wywody, należało przyjąć, iż organy obu instancji działały z obrazą art. 66 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Stąd, wskazania dla organów, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań, z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego, wprowadzonego zmianą ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.