II SA/Wr 2428/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl.prok Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2005r. przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w S.Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - OZ w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badania prób wody o d d a l a skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (Ośrodek Zamiejscowy w W.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] Nr [...], którą - na podstawie art.36 ust.1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art.104 kpa - obciążono Zakład Wodociągów i Kanalizacji w S. Ś. z/s w L. Z. kwotą [...] za badania wody. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] pobrano do badania mikrobiologicznego próby wody z wodociągu publicznego w L. Z. i S. Ś. a w wyniku analizy laboratoryjnej stwierdzono, że woda nie spełnia wymagań sanitarnych; w wodzie tej stwierdzono bowiem obecność baterii coli, w tym typu kałowego, co uzasadniało - zgodnie z art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - obciążenie strony opłatą za przeprowadzone badania. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że powołany przez organ I instancji przepisy art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy zarządzenia MZiOS z 29.07.1992r. w sprawie zasad ustanawiania wysokości opłat za badania i inne czynności nie określają wymagań higienicznych i zdrowotnych wody, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy oraz literaturą naukową woda, w której stwierdzono bakterie nie odpowiada wymaganiom stawianym wodzie przeznaczonej do spożycia i stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi z niej korzystających. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Wodociągów i Kanalizacji w S. Ś. zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz prawa procesowego, a to art.105 oraz art.7 i 10 kpa, domagał się uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do [...], a więc do czasu uchylenia ustawy z 25.10.1974r. Prawo wodne, funkcjonowało wydane na podstawie art.106 powołanej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach, oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.Nr 82,poz.937). Prawo wodne z 1974r. zostało uchylone art.219 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne. Strona skarżąca wywodziła, że kompetencje w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzaniu ścieków przejęła ustawa z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.Nr 72,poz.747). Ustawa ta - jak wywodzono -weszła w życie 14.01.2002r. i do dnia składania skargi nie wydano rozporządzeń wykonawczych na podstawie nowej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) regulujących kwestię warunków jakim powinna odpowiadać woda do celów spożywczych. Pomimo wpisania w art.218 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne zasady, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie stosuje się dotychczasowe przepisy wykonawcze - w ocenie strony skarżącej - wobec przeniesienia kompetencji do ustawy z 7.07.2001r. brak było w obrocie prawnym przepisów wykonawczych regulujących warunki jakim badana woda winna odpowiadać. Nie można zatem - zdaniem strony skarżącej - nałożyć obowiązku opłaty za badania, bowiem tylko wtedy można tak uczynnić gdy w wyniku badań stwierdzono naruszenie wymagań; w przedmiotowym stanie prawnym brak zaś określonych wymagań sformułowanych w aktach prawnych a powoływanie się na wiedzę i literaturę nie może mieć znaczenia w kontekście obowiązku dokonywania opłaty za badania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie - podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się też na treść przepisu art.218 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) - niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U.Nr 153,poz.1269). Nadto w myśl art.3§1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie orzeczenia nie uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Zgodnie z art. 36 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy (Dz.U. z 1985r. Nr 90,poz.575 ze zm.) "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust.1). Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust.2)". Bezsprzecznie zatem pobranie opłat za badania laboratoryjne wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nastąpić może jedynie gdy w wyniku badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu przychylić się też należy do poglądu, że wymogi higieniczne i zdrowotne - uchybienie których skutkować może wydanie decyzji w przedmiocie pobrania wskazanej wyżej opłaty - wynikać winny z przepisów prawa. W niniejszej sprawie poza sporem organ Inspekcji Sanitarnej pobrał i przebadał próbki wody z wodociągu publicznego w L. Z. i S.Ś. Niesporne jest też to, że w pobranych próbkach wody, (co potwierdzają załączone do akt sprawozdania z badań) stwierdzono obecność bakterii grupy coli (S. Ś. - wskaźnik 4; L. Z. - wskaźnik 12) oraz bakterie grupy coli typu kałowego (L. Z. - wskaźnik 2). Z akt sprawy wynika, że strona (pracownik) uczestniczyła przy pobraniu próbek i nie kwestionowała wyników badań. Skarżąca nie zgadzała się - co do zasady - z obciążeniem jej opłatą za przeprowadzone badania nie podważała jednak prawidłowości wysokości jej ustalenia. W tym stanie rzeczy istota sporu sprowadza się zatem do tego czy w dacie pobrania próbek wody (a więc [...]) oraz w dacie orzekania przez organy Inspekcji Sanitarnej obowiązywały przepisy regulujące wymogi higieniczne i zdrowotne jakim powinna odpowiadać woda do picia oraz czy pobrane do badania próbki wykazały przekroczenie prawem przewidzianych norm. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że w spornym okresie obowiązywała ustawa z dnia 7.06.2001r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz.U.Nr 72, poz.747), która weszła w życie 14.01.2002r. Art.13 powołanej ustawy zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zdrowia (...) do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagań bakteriologicznych, fizykochemicznych, organoleptycznych. W oparciu o w/w delegację ustawową rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, (zgodnie z którym woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie może zawierać żadnych wartości wskaźnika bakterii coli i bakterii coli typu kałowego) wydane zostało dopiero dnia 19.11.2002r. (Dz.U.Nr 203, poz.1718) i weszło w życie z dniem 20.12.2002r. Zwrócenia uwagi jednakże wymaga, iż powołana wyżej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę reguluje kwestię uprzednio unormowaną w rozdziale 3 ("Zaopatrzenie w wodę; art. 98-107) ustawy z dnia 24.10.2002r. Prawo wodne (Dz.U.Nr 38,poz.230 ze zm.). Przepis art.106 ust.2 Prawa wodnego z 1974r. zawierał delegację ustawową dla Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i potrzeb gospodarstw domowych. Na mocy tej delegacji Minister Zdrowia wydał 4.09.2000r. rozporządzenie w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach, oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.Nr 82,poz.937). Wskazać też należy, iż ustawa Prawo wodne z 24.10.1974r. utraciła wprawdzie moc z dniem 1.01.2002r.(zgodnie z art.219 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne - Dz.U.Nr 115, poz.1229 ze zm.), jednakże w art.218 ustawy Prawo wodne z 18.07.2002r. ustawodawca postanowił, że "Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się dotychczasowe przepisy wykonawcze, o ile nie są z nią sprzeczne". Co prawda ustawa z 18.07.2001r. Prawo wodne nie przewiduje wydania przepisów wykonawczych co do wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jest to o tyle oczywiste, że - jak wyżej wskazano - kwestia zaopatrzenia w wodę nie jest już objęta regulacją "nowego" Prawa wodnego. Zakres dotychczasowego prawa wodnego niewątpliwie unormowany został dwiema odrębnymi ustawami a to powoływanymi już: ustawą z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i ustawą z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne. Powyższe - w ocenie Sądu - przemawia za przyjęciem, że skoro ustawa z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne uchylała (w art.219) ustawę z dnia 24.10.1974r. Prawo wodne to postanowienie (zawarte w art.218) o stosowaniu dotychczasowych przepisów wykonawczych dotyczy także aktów wykonawczych przewidzianych w ustawie z dnia 24.10.1974r. a zatem także rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia (...). Za przyjęciem takiego stanowiska dodatkowo przemawia i to, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z 19.11.2002r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (wydane na podstawie art.13 ustawy o zaopatrzeniu w wodę) wskazuje w §11 wyraźnie, że dopiero z dniem jego wejścia w życie traci moc wcześniejszy akt wykonawczy w tym przedmiocie tj. powołane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4.09.2000r. Intencja prawodawcy, co do czasu obowiązywania rozporządzenia z 4.09.2000r., nie powinna zatem budzić wątpliwości, jest bowiem jednoznaczna. Wynikająca z hierarchii źródeł prawa zasada, że akty wykonawcze tracą moc wraz z utratą mocy ustaw, które zawierały delegację do ich wydania zastosowanie znaleźć może tylko w wypadku, gdy ustawodawca w tym zakresie nie postanowi odmiennie - a tak sytuacja prawna ma miejsce w omawianym przypadku. Z podanych względów za błędne uznać należy stanowisko strony skarżącej, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie brak było przepisów wykonawczych regulujących warunki, jakim badana woda winna odpowiadać. Jak wyżej wskazano, w dacie pobrania próbek jak i w dacie orzekania wymogi, jakim powinna odpowiadać woda do picia regulowało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4.09.2000r., i zgodnie z nim woda przeznaczona do picia nie mogła zawierać bakterii grupy coli i bakterii grupy coli typu kałowego. W niespornym, co do wyników badań, stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że wymogom tym badana woda uchybiała, a zatem prawidłowo zastosowano w sprawie przepis art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprawdzie zgodnie z przepisem art.107 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja - jak zasadnie wskazała strona skarżąca - nie powoływała jako podstawy prawnej przepisów regulujących warunki, jakim woda do picia powinna odpowiadać i nie wskazywała tym samym przepisów, które zostałyby w tym zakresie naruszone. Wbrew zarzutom skargi jednakże Sąd rozpoznający sprawę nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów - działając na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.