II SA/Wr 243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miasta J. Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. – Z. oddala skargę w całości. G.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miasta J.-Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. – Z. w części dotyczącej działek będących jego własnością, tj.: nr [...], nr [...], [...], nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] G. w J.-Z. oraz w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] J.-Z. w J.-Z. Wskazał, że wydana ona została z istotnym naruszeniem art. 9. ust. 4., art. 15. ust. 1. i art. 15 ust. 2. pkt. 1, art. 20. w zw. z art. 28. ust. 1. u.p.z.p. Wniósł o stwierdzenie "nieważności § 2.1. uchwały". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest jedynym właścicielem działek gruntowych o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] G. w J.-Z. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] J.-Z. w J.-Z. Podniósł, że uchwała została wydana z naruszeniem ww. przepisów u.p.z.p., ponieważ działki nr [...] i [...] na rysunku planu oznaczone są jako [...] z zapisem: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co jest niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.-Z. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady miasta J.-Z. z dnia [...] r. W tym akcie działka nr [...] (w wyniku podziału której powstały działki nr [...] i nr [...]), w Studium ma oznaczenie [...] z zapisem: tereny zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług. Dalej zarzucił, że nie ustalono jakiegokolwiek przeznaczenia dla działek nr [...] i nr [...], bowiem na rysunku planu działki te pozostawiono jako "białe plamy", zaś w Studium, działka nr [...] (w wyniku podziału której powstały działki nr [...] i nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym [...] z zapisem tereny zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług. Podał też, że Studium nie przewidywało na terenie działki nr [...] (po podziale geodezyjnym powstała działka nr [...]) lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych "[...]". Przeznaczenie działki nr [...] zostało doprowadzone do zmiany i modyfikacji wskutek wpisania na rysunku oznaczenia "[...]", poprzez wykluczenie możliwości zabudowy działki w pasie ochronnym. W Studium działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...]z zapisem: tereny zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług i jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne z usługami, nie zaś pod Infrastrukturę Energetyczną "[...]", w szczególności pod słupową stację transformatorową. Ponadto – zdaniem skarżącego - naniesienie na rysunek planu symbolu "[...]" na działce nr [...], jest bezprawną próbą zalegalizowania/usankcjonowania bezprawia, ponieważ decyzja nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę linii nn oraz stacji transformatorowej na działce nr [...], została unieważniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., a do dnia dzisiejszego nie została wydana "nowa decyzja", w jej miejsce. Tym samym – zdaniem skarżącego - urządzenia elektroenergetyczne, znajdujące się na działce nr [...] nie posiadają oparcia w prawie, a wszczęcie postępowania w sprawie wydania "nowej decyzji" spoczywa na Staroście. W końcowej części skargi skarżący wniósł o zakreślenie Radzie Miasta J.-Z. terminu do wykonania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2016, sygn. akt II SA/Wr 524/16 i podjęcia przez Radę miasta uchwały w przedmiocie sporządzenia planu zagospodarowania dla działek o numerach: [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. – Z.wniosła o jej oddalenie wskazując na jej bezzasadność. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z zapisami Studium na terenach oznaczonych symbolem [...] "dopuszcza się: zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną, zabudowę zagrodową, usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, usługi turystyki, agroturystyki i obiekty sportowo - rekreacyjne, funkcje związane z obsługą rolnictwa, zieleń urządzoną i obiekty małej architektury, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, parkingi i garaże; ..." Natomiast zgodnie z § 19 planu: dla terenu oznaczonego symbolem 2.16MN obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: Przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, Przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwe usługi podstawowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia towarzyszące, zieleń urządzona. W ocenie organu plan uwzględnia określone w Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...] i [...], a także ustalenia planu miejscowego zawierają się w znaczeniowym zakresie kierunków określonych w Studium. Dlatego też organ pozostaje na swoim stanowisku stwierdzając bezzasadność skargi w rzeczonej części. Dalej organ podniósł, że działki nr [...] oraz [...] nie są objęte niniejszym planem. W uchwale Nr [...] Rady Miasta J.-Z. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.-Z. działki te znajdują się poza granicami obszaru objętego zmianą. Stąd także i w tej części organ wnosi o uznanie skargi za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, i jej oddalenie. Pismami z dnia 24 maja 2019 r., 10 lipca 2019 r. i 15 lipca 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miasta J.-Z.Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. – Z. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny wywodzi z przepisów kształtujących prawo własności, a dokładniej skarżący wskazuje, że jest właścicielem działek nr [...], nr [...], [...], nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] G. w J.-Z. oraz w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] J.-Z.w J.-Z.. Działki o numerze [...] i [...] i [...](przed podziałem [...]) położone są w granicach objętych zaskarżonym planem i odpowiednio oznaczone symbolem [...], dla którego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczenie uzupełniające – nieuciążliwe usługi podstawowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia towarzyszące, zieleń urządzoną. W ocenie Sądu wprowadzając obowiązek przestrzegania określonych wskaźników zagospodarowania terenu dla działek objętych spornym miejscowym planem gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawnieni byli do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez określone w nim przeznaczenie terenu - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności kształtując możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości. Tym samym pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy nie wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości należących do skarżącego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego określone w zaskarżonym planie przeznaczenie należących do niego działek [...] i [...] oraz wydzielonej z działki [...] działki nr [...] zgodne jest z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – Z., przyjętym uchwałą nr [...] z [...] r. W miejscowym planie nieruchomości te zostały oznaczone symbolem [...] i przyjęto dla nich jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i uzupełniające nieuciążliwe usługi podstawowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia towarzyszące, zieleń urządzoną. Z kolei w Studium działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług, na którym dopuszcza się: zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną, zabudowę zagrodową, usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, usługi turystyki, agroturystyki i obiekty sportowo - rekreacyjne, funkcje związane z obsługą rolnictwa, zieleń urządzoną i obiekty małej architektury, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, parkingi i garaże. Powyższe pozwala więc na konkluzję co do zgodności postanowień zaskarżonego planu ze Studium i tym samym wyklucza zasadność podniesionych w skardze zarzutów. Nadmienić przy tym należy, że jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest oczywiście ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację kierunków i sposobów zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Co jednak istotne - regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w zakresie w jakim odnosi się do ww. działek skarżącego. Również zaniechanie objęcia zaskarżonym planem należących do skarżącego działek nr [...] i [...] nie może stanowić uzasadnionego zarzutu względem zaskarżonego planu. Według art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Tym samym co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter i jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. To zatem organ prawodawczy gminy podejmując uchwałę intencyjną, a zatem w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmuje decyzję co do obszaru objętego miejscowym planem. Stąd tut. Sąd w zakresie przyznanych mu kompetencji nie posiada żadnych środków aby – według oczekiwań skarżącego – zawartych w skardze zobligować Radę Miasta J. – Z. do podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego należące do skarżącego nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę w całości.