II SA/Wr 2432/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie NSA Halina Kremis (sprawozdawca), As. WSA Alicja Palus, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006r. sprawy ze skargi A.M., M. i M. U., I. R., Wspólnoty Mieszkaniowej "A" na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz A. M., M. i M. U., I. R., Wspólnoty Mieszkaniowej "A" po 10 zł uiszczonych wpisów od skargi; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]nr [...]Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i zagospodarowania terenu wraz z odwodnieniem i oświetleniem wnętrza międzyblokowego przy ul. W. nr [...] i ul. B. P. we W. (działka nr [...],[...],[...],[...], obręb [...] P. G.) Prywatnemu B sp. z o.o. we W. Od decyzji tej odwołanie w imieniu strony postępowania- Wspólnoty Mieszkaniowej "A" ul. W. [...] we W., wniósł zarządca tej nieruchomości – A. M. K. Decyzją z dnia [...]nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu, iż odwołanie zostało wniesione przez nieuprawnioną osobę. Organ odwoławczy wywiódł, iż interes prawny w kwestionowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Wojewoda podkreślił, iż w tej konkretnej sprawie, właścicielami sąsiedniej nieruchomości byli m.in. właściciele lokali mieszkalnych wchodzących w skład nieruchomości przy ul. W. [...], tworzący, zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903), wspólnotę mieszkaniową, więc status strony przysługiwał tej wspólnocie. Wojewoda podniósł, iż A.M. K. jest zarządcą budynku przy ul. W. [...], w którym funkcjonuje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa (12 mieszkań) i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, w celu ustanowienia pełnomocnictwa Wspólnoty mieszkaniowej przy ul. W. [...], niezbędne było podjęcie stosownej uchwały Wspólnoty mieszkaniowej, upoważniającej A. M. K. do reprezentowania interesów Wspólnoty w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] wystąpił do A. M. K. o przedłożenie pełnomocnictwa, które upoważniałoby ją do reprezentowania interesów stron w postępowaniu odwoławczym, lecz ta w dniu [...]przedłożyła jedynie dokument (z dnia [...]), zawierający upoważnienie zarządcy budynku przy ul.W. [...] do reprezentowania interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ale tylko podpisane przez M. i M. U. (mieszkanie nr [...]), E. Z.-K. i E. K. (mieszkanie nr [...]), B. i Z. F. (mieszkanie nr [...]), A. M. (mieszkanie nr [...]) oraz I. R. (mieszkanie nr [...]). Wojewoda poinformował, iż pismem z dnia [...]zwrócił się ponownie do A. M. K. o przedłożenie pełnomocnictwa -ważnej uchwały wspólnoty mieszkaniowej przy ul. W. [...], która upoważniałaby ją do reprezentowania interesów stron w postępowaniu przed organem drugiej instancji, lecz ona odpowiedziała, iż przedłożony w dniu [...]dokument spełnia wymogi pełnomocnictwa określone w art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu M. i M. U., I. R. i A. M. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż błędnie Wojewoda przyjął, iż to A. M. K. jest podmiotem odwołującym się, gdy w rzeczywistości decyzję pierwszej instancji skarżyła strona postępowania – właściciele lokali położonych przy ul. W. [...]we W., którzy jej tylko - jako zarządcy nieruchomości- udzielili pełnomocnictwa do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca zarzuciła, iż bezzasadnie organ odwoławczy przyjął, że jedynie wspólnota a nie poszczególni właściciele są stroną postępowania oraz, iż reprezentowanie interesów wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, której podjęcie wymaga uchwały ogółu właścicieli lokali. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., który zezwala na umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy zachodzi bezprzedmiotowość tego postępowania z przyczyn określonych w art. 105 k.p.a. Przesłanką umorzenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie było założenie, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła A. M. K., która – w ocenie tego organu - nie legitymowała się pełnomocnictwem do działania w postępowaniu administracyjnym (w tym do wniesienia odwołania), co ostatecznie doprowadziło ten organ do uznania, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Stanowisko to jest oczywiście błędne z kilku powodów, które zostaną niżej omówione. Treść odwołania (jak i materiały całej tej sprawy) ewidentnie dowodzi, że A. M. K., będącą zarządcą nieruchomości przy ul. W. [...] we W., działała w kontrolowanym postępowaniu nie w imieniu własnym, lecz w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "A"- jako strony. W tej sytuacji organ winien pamiętać, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez podmiot upoważniony do reprezentacji. Zatem niezłożenie przez A. M. K. stosownego upoważnienia (jeżeli organ dostrzegał taki brak) winno skutkować wezwaniem samej strony (Wspólnoty Mieszkaniowej "A", a właściwie tworzących ją właścicieli lokali położonych przy ul. W. [...] we W.) do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym art. 64 § 2 k.p.a. (zob. podobnie wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2003 r. , II SA 2427/01, LEX nr 149505). Z odwołania bowiem jasno wynika, że A. M. K. nie wniosła go w imieniu własnym, nigdy zresztą tego nie twierdziła. Nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, zatem było podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przesłanki "wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną" z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego (zob. Piotr Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz", LexisNexis, Warszawa 2004 r., s.281). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Organ administracji publicznej mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.). Jest to konsekwencja zasady ogólnej przyjętej w art. 9 chroniącej jednostkę przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) i przy uwzględnieniu zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada osobowości prawnej, jednakże może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz.903 ze zm.)). Z treści przepisów tej ustawy wynika, iż jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (tzw. duża wspólnota), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ustawy o własności lokali). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Czynności zwykłego zarządu (w tym m.in. wniesienie odwołania do decyzji dotyczącej wspólnoty) podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali). Stosownie zaś do treści art. 27 ustawy o własności lokali każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Z treści tych przepisów wynika, iż ochrony interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym może dochodzić w przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych zarówno zarząd wspólnoty jaki i poszczególni członkowie wspólnoty. Członkowie Wspólnoty mogą z kolei udzielić pełnomocnictwa innym podmiotom do reprezentowania ich w danym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje znaczne odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 KPA). Wskazany przepis nie wprowadza ograniczeń co do osoby czy kategorii spraw w których taki pełnomocnik może występować w imieniu strony. Zaufanie do wybranej osoby stanowi przesłankę udzielenia umocowania do działania w imieniu reprezentowanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy całą swoją aktywność ograniczył do stwierdzenia, że skoro A. M. K. nie przedłożyła- zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali - uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "A" upoważniającej ją do reprezentowania interesów tej Wspólnoty w postępowaniu odwoławczym, to należało umorzyć to postępowanie i tym samym umożliwiło to Wojewodzie uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z toku działań przyjętych przez organ odwoławczy (wezwania z dnia [...] i [...]) wynika, iż organ drugiej instancji był świadomy, że A. M. K. nie jest stroną postępowania ale jedynie podmiotem reprezentującym Wspólnotę Mieszkaniową "A". Wtórną kwestią pozostaje zasadność odmowy uznania za wystarczający do wniesienia odwołania złożonego przez A. M. K. do akt upoważnienia (udzielonego jej przez niektórych członków Wspólnoty) do działań w zakresie przedmiotowej inwestycji, bowiem istotne w sprawie jest fakt, że organ odwoławczy uznawał A. M. K. za pełnomocnika strony i w sytuacji nie złożenia przez nią odpowiedniego – według Wojewody– pełnomocnictwa, zachodził brak formalny odwołania, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie strony postępowania do osobistego podpisania odwołania. Uznając zaskarżoną decyzję za nieodpowiadającą przepisom prawa Sąd ją uchylił, otwierając tym samym organowi odwoławczemu drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych wyżej kwestii związanych z odwołaniem i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. W szczególności rolą organu będzie rozważenie czy A. M. K. posiada uprawnienie do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w postępowaniu odwoławczym, a w przypadku negatywnej weryfikacji tego twierdzenia organ zobowiązany będzie do wezwania- w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – stronę postępowania do uzupełnienia braku formalnego odwołania (tj. złożenia przez stronę podpisu). Dopiero nie uzupełnienie tego wymogu może prowadzić do wydania merytorycznego orzeczenia przez organ drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.