II SA/Wr 2447/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. D., S. D., R. D., B. J., A. J., D. Ł. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz M. i B. C. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), ustalił na rzecz M. i B. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. Z.P. [...] (działka nr [...], AM-12 oraz część dz. nr [...], AM-13, obręb K.), znajdującego się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN oraz w strefie AB ochrony konserwatorskiej dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym mieszkalnym i z garażami podziemnymi oraz budowę przyłączy wodno-kanalizacyjnego, elektrycznego, gazowego i kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestora, złożony przez jego pełnomocnika, zawierał wszystkie niezbędne elementy, a o wszczętym postępowaniu zawiadomiono wszystkie strony w sprawie. Z uwagi na usytuowanie terenu podlegającego zainwestowaniu w strefie AB ochrony konserwatorskiej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – decyzja ta została wydana po uzgodnieniu z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja, to jest budynek mieszkalny wielorodzinny, mieści się w ramach funkcji podstawowej i uzupełniającej omawianego terenu, a co za tym idzie zamierzenie inwestora jest zgodne z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej decyzji zawarto zapis, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać opinię D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie prac archeologicznych i wykopaliskowych. Prezydent W. podał, iż decyzja jest ważna do dnia [...]r., o ile nie zostanie wygaszona odrębną decyzją z przyczyn określonych w art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnieśli R. D., S. D., M. D., B. J., A. J., D. Ł., E. R. i S. O . W odwołaniu tym strony powołały się na niezgodność zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego oraz na fakt, iż kwestionowana decyzja narusza ich nabyte prawa i interesy. Zdaniem odwołujących się zarówno warunki przetargu, jak i umowa notarialna, ograniczają przeznaczenie terenu spornej inwestycji wyłącznie do niskiej, jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, ze względu na którą sami odwołujący się osiedlili się na K . Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 kpt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało się na dyspozycję art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą nie można odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do inwestycji zgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania. Według organu II instancji przeznaczenie terenu określone dla potrzeb postępowania przetargowego oraz w umowie, na podstawie której inwestor nabył nieruchomość, nie ma znaczenia w sprawie lokalizacyjnej, a nadto, że ocena tego nieprecyzyjnego określenia przeznaczenia przez organy prowadzące przetarg i przez notariusza nie mieszczą się w ramach niniejszego postępowania odwoławczego. W dalszej części uzasadnienia organ wywodził, iż planowana inwestycja, choć nie stanowi niskiej zabudowy jednorodzinnej, to jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania na tym terenie, a co za tym idzie nie można było odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium wskazało, iż fakt wcześniejszego odmówienia tym samym inwestorom ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla podobnego zamierzenia inwestycyjnego nie mogą rzutować na kierunek rozstrzygnięcia aktualnie rozpatrywanej sprawy. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił jeszcze raz, że zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja ta, jak wynika z treści art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, ani innych uprawnień osób trzecich. Nie przesądza ona bowiem definitywnie o tym, że zamierzona inwestycja będzie zrealizowana. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu złożyli M. D., S. D., R. D., B. J., A. J., D. Ł. i S. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa zarówno materialnego, to jest art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i procesowego, to jest art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, przy wydawaniu orzeczeń, które to naruszenia miały – zdaniem skarżących – wpływ na treść wydanych decyzji. Podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnieśli między innymi niekompletność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zabezpieczenie ich interesów. Zaznaczając, że z warunków przetargu, w wyniku którego przedmiotowa nieruchomość została sprzedana, bezpośrednio wynikało, iż nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną niską, skarżący wywodzili, że ich interes prawny polega w pierwszej kolejności na zachowaniu charakteru ich nieruchomości jako nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej. Powoływali się przy tym na art. 140 kc. Na poparcie stawianych zarzutów skarżący przytoczyli tezy kilku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację organ II instancji stwierdził, że skarżący interpretują bardzo swobodnie powoływane przez siebie przepisy i orzeczenia, wyciągając z ich treści tendencyjne lub wręcz nieprawdziwe wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 (określającego, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe), na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2, który to przepis stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MN" oraz w strefie "AB" ochrony konserwatorskiej. Podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem "MN" jest zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej, jego przeznaczeniem uzupełniającym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności (do 3 kondygnacji), usługi elementarne i podstawowe, stacje paliw, zakłady pracy nieuciążliwe, zieleń osiedlowa, parkingi, zaś przeznaczeniem dopuszczalnym (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) – zabudowa zagrodowa, ogrodnictwo, sady, niewielkie zespoły ogródków działkowych i przydomowych, zakłady przemysłu nieuciążliwego. W strefie "AB" ochrony konserwatorskiej rygory sprowadzają się do utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o walorach kulturowych, nadania odpowiedniego charakteru nowej zabudowie i zharmonizowanie jej z otoczeniem oraz pełnej ochrony konserwatorskiej wybranych w drodze szczegółowych ustaleń elementów przestrzeni miejskiej. Wskazując na powyższe organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym mieszkalnym i z garażami podziemnymi oraz budowę przyłączy wodno-kanalizacyjnego, elektrycznego, gazowego i kanalizacji deszczowej, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. uzgodnił przedstawioną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagą, iż punkt 2 przedmiotowej decyzji należy uzupełnić o zapis: "Przed wydaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać opinię D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie prac archeologicznych i wykopaliskowych". W decyzji z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. zawarł taki zapis. W tej sytuacji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze treść cytowanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić trzeba, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, iż jej rolą jest przesądzenie o dopuszczalności ogólnie określonej inwestycji, w miejscu wskazanym przez inwestora, w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnie w świetle mających z nimi związek przepisów szczególnych. Badanie, czy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie doszło do naruszenia interesu osób trzecich, może być prowadzone jedynie w tym aspekcie. Porównanie treści decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz treścią miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do skutecznego zakwestionowania wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, iż podnoszone przez skarżących zarzuty w zasadzie nie kwestionują zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wskazują na pominięcie przez organy administracyjne faktu, iż z warunków przetargu, w wyniku którego przedmiotowa nieruchomość została sprzedana, bezpośrednio wynikało, że nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną niską. Skarżący powoływali się też na podobne zastrzeżenie zawarte w akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wywodzili ponadto, że ich interes prawny polega w pierwszej kolejności na zachowaniu charakteru ich nieruchomości jako nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej. Powoływali się przy tym na art. 140 kc. Fakt, iż z warunków przetargu, w wyniku którego przedmiotowa nieruchomość została sprzedana, a także z aktu notarialnego dotyczącego tej sprzedaży, wynikało, że nieruchomość, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną niską, nie jest okolicznością, która zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Okoliczność ta nie zmienia też przeznaczenia tej nieruchomości przewidzianego w obowiązującym w chwili wydawania omawianych decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc nie można skutecznie zarzucić organom administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia obowiązującego prawa poprzez to, że pomimo zapisu w informacji o warunkach przetargu, czy też w akcie notarialnym, o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną niską, wydały decyzje zgodne z zapisami planu i nie ograniczyły przeznaczenia tej nieruchomości do zabudowy jednorodzinnej niskiej. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących argumentu, że ich interes prawny polega w pierwszej kolejności na zachowaniu charakteru ich nieruchomości jako nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, stwierdzić trzeba, iż problematyka interesu prawnego była wielokrotnie przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ich świetle nie budzi wątpliwości, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 - LEX nr 47898, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98 - LEX nr 47873, z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt I SA 1984/98 - LEX nr 48525). W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wywodzony przez skarżących z przepisu art. 140 kc interes właścicieli, aby ich nieruchomości zachowały charakter nieruchomości położonych w zabudowie jednorodzinnej, w istocie jest interesem faktycznym, a nie prawnym, bowiem nie wynika on z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Zauważyć przy tym wypada, że sam art. 140 kc również nie zawiera unormowań nakazujących zachowanie charakteru nieruchomości położonych w konkretnej zabudowie. Okoliczność, że skarżący chcieliby, aby ich nieruchomości zachowały charakter nieruchomości położonych w zabudowie jednorodzinnej, nie jest okolicznością, którą na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracyjny powinien brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.