II SA/Wr 245/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. W. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...], nr [...] , na podstawie art.47 ust.2.w związku z art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001r.Nr.87 poz.960) oraz art.104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. W., orzekł o odmowie wymeldowania z pobytu stałego W. W. i córki M. W. z lokalu położonego w P. przy ul. [...] m [...]. W uzasadnieniu podniósł, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające z którego wynika, iż W. W. i córka M. zameldowane są na pobyt stały w wskazanym mieszkaniu, a przebywa wraz z córka u matki R. W. w P. W. W. jest współwłaścicielem mieszkania spółdzielczego-własnościowego wraz z mężem M. W. Organ wskazał, iż żądanie należy rozpoznać w świetle art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – zwaną dalej ustawą. Przepis ten zobowiązuje, m. in. organ do wydania decyzji o wymeldowanie, gdy osoba, której postępowanie dotyczy, utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu (art.9 ust.2) i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu. Powyższy przepis wyznacza sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie określonej osoby z pobytu stałego bez jej oświadczenia woli. Z tego względu musi być interpretowany ściśle jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym. Stan faktyczny niniejszej sprawy, w ocenie organu, nie odpowiada żadnej ze wskazanych sytuacji, bowiem W. W. wraz z córką M. nie utraciła uprawnień do przebywania w lokalu. Natomiast sytuacja rodzinna, która zmusiła do zamieszkania u matki W. W. i jej córkę M. nie może być utożsamiana jako dobrowolne opuszczenie lokalu w którym jest zameldowana na pobyt stały. M. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie, ponieważ żona nie ponosi żadnych opłat związanych z mieszkaniem, i zgodziła się w Sądzie Rejonowym w O. na osobne zamieszkiwanie i wychowywanie córki u swojej matki. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071- zwaną dalej K.p.a.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy uchylająca zaskarżoną decyzję i orzekająca o wymeldowaniu W. W. i jej córki M. z pobytu stałego w P. ul. [...] m [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podzielił w części ustalenia faktyczne organu I instancji, iż podstawą materialnoprawną wymeldowania osoby z dotychczasowego miejsca pobytu stałego decyzją administracyjną jest pierwszy stan faktyczny określony w art. 15 ust. 2 ustawy. Zauważył jednak, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002r. nr 78, poz. 716) art. 9 ust. 2 ustawy został uznany za niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 9 ust. 2 ustawy utracił moc z dniem 19 czerwca 2002r. Dlatego do wymeldowania osoby decyzją administracyjną, opierając się na hipotezie prawnej zdania pierwszego art. 15 ust. 2 ustawy, wystarczające jest ustalenie, czy osoba, która ma być wymeldowana opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego bez wymeldowania. Postępowanie wyjaśniające, zdaniem organu odwoławczego, wykazało, że W. W. wraz z córką M. dobrowolnie wyprowadziły się z mieszkania i nie dopełniły obowiązku wymeldowania. Zamieszkują obecnie bez zameldowania przy ul. [...] m [...] w P. u matki W. W., R. W. W. W., zaś zeznała do protokółu z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2002r., że nie posiada już dostępu do lokalu, w którym mieszkała razem z mężem, gdyż zostały wymienione w drzwiach zamki. Z akt sprawy wynika, że nie podjęła działań prawnych umożliwiających jej i córce powrót do spornego lokalu. M. W., występując z wnioskiem o wymeldowanie, zawiadomił organ gminy o opuszczeniu bez wymeldowania mieszkania przy ul. [...] w P., przez żonę i córkę. Domagał się uaktualnienia ewidencji ludności, która traci swój sens, kiedy zawarte w niej dane są fikcyjne. W ocenie organu odwoławczego, W. W. i jej córka M. bez wymeldowania się opuściły miejsce dotychczasowego pobytu stałego i skoncentrowały swoje sprawy życiowe w innym miejscu. Utrzymywanie zapisu ewidencyjnego niezgodnego ze stanem faktycznym byłoby nieprawidłowością i naruszało normę określoną w art. 2 cytowanej ustawy mówiącą o tym, że ewidencja ludności polega, m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Na konstrukcję użytego w przepisie pojęcia "miejsce pobytu" składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie: przebywanie w sensie fizycznym oraz wola (zamiar) stałego pobytu. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach meldunkowych nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu i ewentualnego rozstrzygania sporów pomiędzy stronami. Organ ma obowiązek dbałości o zgodność ewidencji ludności ze stanem faktycznym a osoba obowiązana jest zapewnić sobie miejsce pobytu stałego. Zdaniem, organu II instancji jego rozstrzygnięcie nie wyklucza możliwości ponownego zameldowania się W. W. i jej córki M. w przedmiotowym lokalu, z chwilą gdy ponownie w tym lokalu zamieszkają, gdyż jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji nadal posiadają uprawnienia do tego lokalu. Decyzję Wojewody [...], jako niesłuszną zaskarżyła do Sądu W. W., wnosząc o jej uchylenie, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie ustaliło prawdziwych powodów opuszczenia lokalu przeze nią i córkę. Zarzut, że nie próbowała zrobić nic w celu powrotu do w/w mieszkania jest nieprawdziwy. Jej próby ugodowego powrotu do mieszkania okazały się nieskuteczne. Mąż wymienił w mieszkaniu zamki i przeniósł się do mieszkania rodziców przy ul. [...], a mieszkanie w którym dotychczas była zameldowana nieprawnie zajęli rodzice do czego przyznali się podczas interwencji policji w październiku 2002r. Interwencja policji była w pełni uzasadniona, gdyż mimo wielu próśb mąż nadal uniemożliwiał jej dostanie się do mieszkania. Następne interwencje policji w okresie od października 2002r do listopada 2002r nie odniosły żadnego skutku, ponieważ rodzice męża nie wpuszczali jej do mieszkania, ani interweniujących funkcjonariuszy. Zaznacza, że po pierwszej wizycie policji mąż wystąpił z wnioskiem do Burmistrza i Gminy w F. o wymeldowanie jej i córki z mieszkania. Po nieskutecznych interwencjach policji, sprawę o uniemożliwienie korzystania z mieszkania wniosła do Prokuratury Rejonowej w O. Mąż został pouczony przez prokuratora, ale mimo sytuacja nie uległa zmianie i nadal nie może dostać się do mieszkania, nawet po rzeczy osobiste. Obecnie w Sądzie Grodzkim w O. toczy się postępowanie kolegialne przeciw rodzicom męża, którzy nielegalnie zajmują ich mieszkanie. Wskazane okoliczności zmuszają ją do przebywania w mieszkaniu jej matki, gdzie córka nie ma odpowiednich warunków do nauki i rozwoju. Mieszkanie ma tylko 36 m2, a mieszka tam również jej brat. Sytuację, która zmusiła ją do chwilowego opuszczenia mieszkania, w którym jest zameldowana nie można uznać za dobrowolną. Mąż znęcał się nad nią zarówno fizycznie, jak i psychicznie, a sprawa karna przeciwko niemu trwa do dziś. Wskutek powyższych okoliczności uważa, że wraz z córką powinnam powrócić do mieszkania, którego jest współwłaścicielką i gdzie jest zameldowana. Prawo do przebywania w tym lokalu będzie egzekwowała na drodze sądowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest doprowadzenie do zlikwidowania stanów faktycznych utrzymujących fikcję meldunkową. Utrzymywanie zapisu ewidencyjnego przez organ pierwszej instancji niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym byłoby nieprawidłowością i naruszało normę określoną w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy mówiącą o tym, że ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Skarga jest zasadna. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm. – zwaną dalej ustawą) jest materialnoprawną podstawą wymeldowania osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Oba akty organów administracji publicznej opierały się na przepisie art. 15 ust.2 ustawy. Przepis ten przewiduje dwie podstawy wymeldowania osoby z pobytu stałego. Podzielić należy ocenę organów administracyjnych o niespełnieniu przesłanek drugiej hipotezy zawartej w tym przepisie. Okoliczności tworzące tę hipotezę to: opuszczenie przez osobę, bez wymeldowania, dotychczasowego miejsca pobytu stałego i nieprzebywanie w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy oraz niemożność ustalenia nowego miejsca jej pobytu. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Miejsce nowego pobytu W. W. i jej córki jest znane. Słusznie organ zauważa, że wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K. 20/01, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 9 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz.960 ze zm.) jest niezgodny z art. 52 ust.1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem składu orzekającego, konsekwencją orzeczenia niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust.2 ustawy jest także niekonstytucyjność wymogu utraty uprawnień do przebywania w lokalu, który to wymóg zawarty był w pierwszej hipotezie art. 15 ust.2 tejże ustawy. Stanowisko to jest efektem wykładni literalnej przepisu art. 15 ust.2. Nie może obowiązywać odwołanie się do przesłanki określonej w innym przepisie ustawy, gdy przepis ten przestał obowiązywać. Wskazać trzeba, w ramach wykładni autentycznej, iż zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu w/w wyroku TK, ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Wreszcie Trybunał, ograniczony co prawda przedmiotem kontroli konstytucyjnej w rozpatrywanej sprawie, wprost wskazał na związek, m.in. przepisów art. 9 ust.2 oraz art. 15 ust.2 ustawy (pkt 1, drugi akapit rozważań uzasadnienia wyroku TK z dnia 27 maja 2002 r.). Wobec tego stanowisko organu I instancji eksponujące fakt nieutracenia przez skarżącą uprawnień do przebywania w lokalu, obecnie nie ma znaczenia prawnego. Jednak odnotować należy, że organ II instancji, orzekając o istocie sprawy, tj. o wymeldowaniu skarżącej i jej córki nie poczynił wyczerpujących ustaleń w zakresie drugiej przesłanki wynikającej z powołanego przepisu. Organ odwoławczy w oparciu o przeprowadzone postępowanie organu I instancji, który odmówił wymeldowania skarżącej, uznając jej racje, nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania, iż skarżąca bezspornie opuściła dobrowolnie miejsce stałego pobytu. Tymczasem W. W. nie kwestionowała tego faktu, jednocześnie podnosiła, że do opuszczenia lokalu doszło na skutek bezprawnych działań byłego męża. W swoich wyjaśnieniach z dnia 10 grudnia 2002 r. podnosi, że w mieszkaniu zostały wymienione zamki w drzwiach, a rzeczy córki i jej zostały "przyniesione pod drzwi na klatce schodowej przy mieszkaniu matki". Oświadczyła, że dobrowolnie nie opuściła miejsca stałego pobytu. Natomiast M. W. oraz W. i J. W., w tym samym dniu, do protokołu oględzin oświadczyli, że została dokonana zamiana na mieszkania i M. W. przeprowadził się do lokalu rodziców, bez czynności meldunkowych. W tym stanie faktycznym organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego pod tym kątem uznając, że skarżąca opuściła dobrowolnie lokal, lecz w jego ocenie, nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do mieszkania. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji sformułował stanowisko, iż nie jest on zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu i ewentualnego rozstrzygania sporów pomiędzy stronami. Jego zdaniem, ma dbać o zgodność ewidencji ludności ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie. W tym miejscu powiedzieć trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, i nie utracił on aktualności po zapadłym wyroku TK, że spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Utrata uprawnienia do przebywania w lokalu może nastąpić poprzez odpowiednie zachowanie, które jednak w sposób nie budzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę określonej osoby. Organ orzekający w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśnił przyczyn i okoliczności "opuszczenia" przez skarżącą przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza czy opuszczenie to wynikało z jej autonomicznej woli oraz miało charakter trwały. Skarżąca, składając zeznania w dniu 5 listopada 2002 r. wskazała, że nie opuściła dobrowolnie mieszkania, a rzeczy córki i jej zostały wyrzucone pod klatkę. Jednak nie może wejść do mieszkania, gdyż został wymieniony zamek w drzwiach. Mąż dokonał zamiany mieszkania z rodzicami i obecnie mieszka w ich lokalu. Podała, że nie posiada innego mieszkania, chciałaby tam powrócić, lecz nie została do niego wpuszczona "po powrocie z odwiedzin chorej matki". Zeznania te częściowo zostały potwierdzone przez M. W. i jego rodziców, którzy potwierdzili, iż doszło do zamiany mieszkania. Zdaniem Sądu jeżeli skarżąca została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego, czy psychicznego, bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Trzeba również wskazać, że w skardze do Sądu W. W. przedstawia działania jakie podjęła w celu umożliwienia córce i jej powrotu do mieszkania (interwencja policji, zgłoszenie do Prokuratury Rejonowej w O., toczące się postępowanie w Sądzie Grodzkim, tocząca się sprawa karna.). Skoro decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w P. była dla niej korzystna to organ odwoławczy, kwestionując to rozstrzygnięcie winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie administracyjne umożliwiające skarżącej przedstawienie jej racji. Wyżej wymienione dowody oraz okoliczności i związane z tym twierdzenia skarżącej nie zostały ustalone w toku postępowania wyjaśniającego, jak też pominięte zostały w uzasadnieniu decyzji organu. Organ odwoławczy, orzekając co do istoty sprawy odmiennie niż organ pierwszoinstancyjny, nie przeprowadził postępowania i nie zgromadził materiału dowodowego w tym przedmiocie, co powinien uczynić po myśli art.7, 77 i 80 K.p.a. Okoliczności powyższe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem, czy rzeczywiście spełniona została ustawowa przesłanka wymeldowania z miejsca stałego pobytu, jaką jest opuszczenie lokalu bez wymeldowania się. W dalszym postępowaniu organ II instancji, uzupełniając materiał dowodowy w sprawie, skupi się, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu, na obowiązującej przesłance pierwszej hipotezy art. 15 ust.2 ustawy. Warto jeszcze dodać, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wziąć pod uwagę, iż art. 15 ust. 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 887) zmieniającej ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dniem 1 maja 2004 r. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.