II SA/Wr 2451/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska - Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant - Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...]., Nr [...]; II. określa, że obie decyzje wymienione w pkt. I wyroku nie podlegają wykonaniu. W decyzji z dnia [...], Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie: art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...]., Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg pracy zawodowej zainteresowanego, stwierdzając w tym zakresie, że M. T. zatrudniony był (w latach 1967-1978) na stanowisku elektromontera i elektryka w A - Oddział ZG A w W. Wykonując tę pracę, okresowo narażony był na drgania mechaniczne przekazywane na kończyny górne. Pracując następnie w B(w latach 1988-1989) na stanowisku kierowcy ciągnika przez okres 6 miesięcy narażony był także na drgania mechaniczne. Ostatnio strona zatrudniona jest na stanowisku montera wodno-kanalizacyjnego i elektryka w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. z siedzibą w W., gdzie nie jest narażony na wibrację. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił też, iż brak jest danych dotyczących wartości drgań, na które był narażony M. T. Organ drugiej instancji wywodził dalej, iż w związku z podejrzeniem choroby zawodowej zainteresowany został skierowany na badania do Poradni Chorób Zawodowych DWOMP w L. Wykonane badania wykluczyły u niego chorobę zawodową w postaci zespołu wibracyjnego. Orzeczenie to uzasadniono brakiem zmian klinicznych odpowiadających zespołowi wibracyjnemu. Ponieważ odwołujący się nie zgodził się z orzeczeniem medycznej jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia, został skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie był poddany obserwacji klinicznej w dniach od [...]do [...]. W wyniku badań Instytut wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...]oraz w karcie wypisowej ze szpitala z dnia [...]podano, iż w trakcie obserwacji klinicznej przeprowadzono u pacjenta szeroką diagnostykę ukierunkowaną na wykrycie ewentualnych następstw zdrowotnych narażenia zawodowego na drgania mechaniczne. Na podstawie wywiadu, badania internistycznego i neurologicznego, ujemnych wyników prób oziębieniowych przy zaburzeniach czucia wibracji średniego stopnia w palestezjometrii, a także na podstawie badania ortopedycznego, uwzględniającego ocenę radiogramów układu kostno-stawowego kończyn górnych i kręgosłupa nie znaleziono podstaw do rozpoznania u pacjenta zespołu wibracyjnego, zarówno jego postaci naczyniowo-nerwowej, jak i kostno-stawowej. Organ odwoławczy podniósł też, iż ze względu na kliniczne podejrzenie zespołu cieśni nadgarstków, wykonano u zainteresowanego (w dniu [...]) badanie EMG kończyn górnych. Badanie wykazało, że dolegliwości zgłaszane przez pacjenta mają związek ze zmianami zwyrodnieniowymi i dyskopatycznymi w szyjnym odcinku kręgosłupa oraz upośledzonym przewodnictwem w kanałach nadgarstków. Organ zaznaczył jednak, że sprawa tej jednostki chorobowej może być rozpatrywana w odrębnym trybie. Po przedstawieniu niektórych zarzutów podniesionych w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego orzeczenia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny zauważył, iż rozpoznanie u strony - w 1971 r., w Klinice Akademii Medycznej - zespołu Raynaud-a, nie znalazło potwierdzenia w aktualnych badaniach IMPiZS w S. Organ twierdził, że odwołujący się przytacza szereg objawów typowych dla choroby Raynaud-a. Choroba trwała po zaprzestaniu narażenia, trwa nadal i będzie się nasilać przy wykonywaniu niektórych prac lub przy wykonywaniu pracy w pomieszczeniach chłodnych. Bardzo często przerwa w pracy zawodowej skutkuje ustąpieniem objawów zespołu wibracyjnego (choroby zawodowej) po zakończeniu pracy, a już najczęściej znacznym zmniejszeniem dolegliwości wynikających z narażenia na wibrację. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywodził w związku z tym, iż wszystkich tych charakterystycznych dla choroby zawodowej cech zabrakło. Pracownik ewentualne skutki wcześniejszego narażenia na wibrację dostrzega w wiele lat po zakończeniu pracy w narażeniu na drgania mechaniczne. Instytut w S. w badaniu kapilaroskopowym (nie wykonywanym w innych placówkach) nie dostrzegł u zainteresowanego cech zespołu Raynaud-a. Tym samym wykluczył zaburzenia czynnościowe w naczyniach, które są warunkiem koniecznym dla rozpoznania nie tylko choroby Raynaud-a, ale przede wszystkim zespołu wibracyjnego. Organ odwoławczy nawiązał też do pisma z dnia [...]., w którym M. T. wnioskował o dopuszczenie do udziału w ocenie stanu jego zdrowia zaświadczenia N-9, wystawionego przez doc. dr hab. nauk med. J. P. oraz zarzuca nierzetelność w sporządzeniu treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że Instytut w karcie wypisowej ze szpitala dołączonej do orzeczenia lekarskiego poruszył zagadnienia zawarte w przedmiotowym zaświadczeniu i wziął pod uwagę konsultacje przeprowadzoną przez Poradnię Angiologiczną w L. oraz w Klinice Chirurgii Ręki AM we W. Tym samym uwzględnił przedmiotowe zaświadczenie. Zatem trudno - w ocenie organu - jest zarzucić Instytutowi nierzetelność. Organ podkreślił też, iż sam fakt narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Choroba, aby mogła zostać uznana za zawodową, musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych i zostać rozpoznana przez właściwą jednostkę orzeczniczą. Ponieważ w przypadku M. T. zarówno DWOMP, jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznały choroby zawodowej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, wyjaśniając dodatkowo, iż w związku z tym, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u odwołującego się zostało rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) było ono prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów tzn. rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu M. T. zakwestionował decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, decyzja ta została wydana na podstawie tendencyjnego, nierzetelnego, niezgodnego z faktycznym stanem jego zdrowia i z wynikami przeprowadzonych badań, orzeczenia i rozpoznania wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. M. T. podniósł, iż zaskarżoną decyzję konsultował ze specjalistami w Klinice Chirurgii Ręki i w Klinice Angiochirurgicznej Akademii Medycznej we W., gdzie się leczył od 1971 roku. Podkreślił, że zachorował w trakcie 10-letniej pracy w kopami "A, gdzie jako młody pracownik (nowicjusz) otrzymywał w brygadzie elektrycznej najcięższą pracę, polegającą na drążeniu w twardej skalnej ścianie narzędziem udarowym na sprężone powietrze oraz wierceniu długimi wiertłami otworów w komorach transformatorowych i halach pomp. Codziennie "nafedrował" się więc znacznie bardziej niż etatowi wiertacze. Już po trzech latach wystąpiły u niego objawy choroby wibracyjnej, z powodu której leczył się zarówno w Poradni Zakładowej, jak i w Poradni Angiologicznej we W. Okres pracy z narzędziami udarowymi, jak wykazuje statystyka i doświadczenie lekarzy specjalistów, jest - w ocenie skarżącego - zupełnie wystarczający do wystąpienia u osób podatnych zespołu wibracyjnego. Strona skarżąca wyjaśniła dalej, że początkowo rozpoznawano u niej zespół Raynaud-a, którego objawy są podobne do choroby wibracyjnej. Skarżący zauważył, iż w owych czasach rzadko stawiano rozpoznanie chorób zawodowych, bowiem wiązało się to z postępowaniem odszkodowawczym, dochodzeniem przyczyn, a także wpływało na negatywną opinię zakładu wraz z karaniem dyrekcji i pracowników BHP. U niego wystąpiły silne bóle kończyn górnych i pasa barkowego, pojawiło się drętwienie, pieczenie i osłabienie czucia obu rąk, a szczególnie lewej. Palce rąk i dłonie z przedramionami na przemian siniały i bledniały. Na skutek tych dolegliwości pojawiła się bezsenność i stałe zmęczenie. Zmniejszenie czucia palców rąk było często powodem urazów mechanicznych i termicznych. Również do Kliniki Chorób Zawodowych w S.został przyjęty w dniu [...]. z krwiakami paliczków paznokciowych rąk. Wymienione dolegliwości stopniowo narastały. Nie pomogła zmiana pracy i systematyczne leczenie lekarstwami. Dlatego też, po zwolnieniu się z tego powodu z kopalni, skarżący zaangażował się jako traktorzysta w B (innej pracy nie mógł znaleźć). Po kilku miesiącach i tę pracę musiał jednak porzucić, ponieważ drgania kierownicy ciągnika nasilały ból rąk do tego stopnia, że praca groziła wypadkiem. M. T. zauważył, iż choroba zawodowa nabyta - w jego ocenie - w kopalni A znacznie utrudnia mu pracę także obecnie, szczególnie przy awariach w polu przy niskich temperaturach i wilgoci. Skarżący zakwestionował też rozpoznanie dokonane w Oddziale Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w S. Wywodził, iż w trakcie konsultacji tej diagnozy we wspomnianych już Specjalistycznych Klinikach Chirurgicznych Akademii Medycznej we W. wyjaśniono mu, że rozpoznanie to nie wynika z wywiadu, przebiegu choroby, objawów, a zwłaszcza przeprowadzonych badań, a wręcz potwierdza u skarżącego chorobę zawodową - tzn. zespół wibracyjny i to zarówno w postaci naczyniowo-nerwowej, jak i kostno-stawowej oraz wyklucza chorobę Raynaud-a (w skardze podjęto szczegółową polemikę z konkretnymi stwierdzeniami zawartymi w orzeczeniu i karcie wypisowej sosnowieckiego Instytutu). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd powinien uwzględnić skargę i uchylić zakwestionowane orzeczenie jeżeli stwierdzi co najmniej jedną z następujących podstaw: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniającego doszło do naruszeń tego ostatniego rodzaju, co przesądziło o konieczności wyeliminowania z obrotu decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie ustalenia istnienia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymaga również - oprócz niewadliwego zastosowania wchodzących w rachubę przepisów prawa materialnego (w tym konkretnym wypadku chodziło zwłaszcza o normy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) - respektowania w pełni przepisów prawa procesowego, w tym także reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nakładających na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i dokonaniu jego pełnej oceny. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ obowiązany jest przy tym przedstawić taką ocenę, ze wskazaniem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiarygodności innym (art. 107 § 3 k.p.a.) - por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zachowały wymienionych standardów, co mogło mieć istotny wpływ na kierunek podjętych rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż oba organy inspekcji sanitarnej uznały za w pełni wiarygodne dowody (w istocie przesądzające o treści wydanych decyzji) orzeczenia wydane przez uprawnione jednostki medyczne. Tymczasem wiarygodność orzeczenia D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Oddział w L. (z dnia [...].) poważnie obniża przyjęcie w tym orzeczeniu faktu nie udokumentowania narażenia strony skarżącej na wibrację jako jednej z przyczyn braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Skoro zatem późniejsze postępowanie wyjaśniające wykazało ponad wszelką wątpliwość istnienie takiego narażenia, przynajmniej w niektórych zakładach pracy zainteresowanego (czemu organy inspekcji sanitarnej obu instancji dały wyraz z uzasadnieniach zakwestionowanych decyzji), należało zażądać dodatkowego wyjaśnienia wspomnianej jednostki medycznej, czy ujawnienie tej okoliczności ma wpływ na treść jej pierwotnego orzeczenia. Podkreślenia wymaga też i to, że M. T. konsekwentnie kwestionował w toku postępowania administracyjnego negatywne (z jego punktu widzenia) rozpoznanie, jakiego dokonano w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Jeszcze przed wydaniem pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w sprawie dołączył do akt sprawy kopię zaświadczenia o stanie zdrowia (bez oznaczenia daty; strona twierdzi, iż pochodzi ono z okresu jego szpitalnego leczenia w 2001 r.), w którym doc. dr hab. nauk med. J. P. potwierdził rozpoznanie choroby wibracyjnej, powołując się na szereg badań, uwzględnionych dokumentów oraz konsultacji. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego dowodu w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Inspektor Sanitarny ograniczył się natomiast w tym zakresie do następującego stwierdzenia: "Instytut w karcie wypisowej ze szpitala dołączonej do orzeczenia lekarskiego poruszył zagadnienia zawarte w przedmiotowym zaświadczeniu i wziął pod uwagę konsultacje przeprowadzoną przez Poradnię Angiologiczną w L. oraz w Klinice Chirurgii Ręki AM we W. Tym samym uwzględnił przedmiotowe zaświadczenie." Godzi się w związku z tym podnieść, iż w istocie stwierdzenie to nie znajduje oparcia w dokumentacji s. Instytutu, znajdującej się w aktach sprawy. Zarówno w karcie wypisowej ze szpitala, jak i w samym orzeczeniu medycznej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia powołano się bowiem jedynie na: wywiad, badania internistyczne i neurologiczne, ujemne wyniki prób oziębieniowych, badania ortopedyczne oraz ocenę radiogramów układu kostno-stawowego kończyn górnych i kręgosłupa, nawiązując także do badań przeprowadzonych w Klinikach Akademii Medycznej we W. Oba dokumenty s. Instytutu nie nawiązują natomiast w ogóle do zaświadczenia Szpitala w Z., na które powoływał się zainteresowany. Należy dalej zwrócić uwagę, iż organ drugiej instancji ustosunkował się jedynie ogólnie do szczegółowych zarzutów, sformułowanych przez stronę w punktach 1-3 na drugiej stronie odwołania, w których M. T. podjął polemikę z konkretnymi sformułowaniami zawartymi w orzeczeniu Instytutu w S., powołując się na rzekomą konsultację tego orzeczenia w Akademii Medycznej we W. Tymczasem ocena zasadności (lub bezzasadności) sformułowanych przez odwołującego się zarzutów wymagała wiedzy specjalistycznej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien był zatem wystąpić o uzupełniającą opinię - rozważając nawet zasadność zwrócenia się o taka opinię do innej uprawnionej medycznej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia (np. w Ł.) - w celu wykluczenia wątpliwości, czy podniesione przez zainteresowanego zastrzeżenia mają znaczenie dla sprawy. O taką uzupełniającą opinię - niezbędną w sprawie - jednak nie wystąpiono. Ponieważ zaś strona podniosła te same zarzuty w końcowym fragmencie skargi (oznaczając je literami od "a" do "c"), okoliczności te nie podawały się ocenie Sądu, przed którym postępowanie dowodowe zostało znacznie ograniczone przez ustawodawcę i to jedynie do możliwości wykorzystania uzupełniających dowodów z dokumentów (a nie z opinii biegłego - por. art. 106 § 3 p.s.a.). Skład orzekający w pełni podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w niepublikowanym wyroku z dnia 5 listopada 1998 r. (I SA 1200/98). W orzeczeniu tym, podkreślając doniosłość dowodów z opinii lekarskich sporządzanych przez jednostki medyczne uprawnione do stwierdzania istnienia (lub braku) podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, NSA podkreślił jednak równocześnie, iż nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego, w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a., przewidując także możliwość uzupełnienia pierwotnej opinii lub zasięgnięcia opinii innej uprawnionej jednostki naukowej. Zdaniem Sądu, zważywszy wcześniej przywołane realia, w rozpoznawanej sprawie zachodziła właśnie taka potrzeba, a uzupełniającej opinii rzeczoznawców nie mogły zastąpić własne - ogólnikowe, na co zwrócono już uwagę - wywody samego organu administracji. W efekcie niewywiązania się przez organy (zwłaszcza organ odwoławczy, choć pewnych, wcześniej opisanych uchybień dopuścił się także organ pierwszej instancji) z obowiązku zasięgnięcia opinii uzupełniającej, doszło do naruszenia standardów proceduralnych określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a uchybienia ta - z oczywistych powodów - mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Bez uzyskania dodatkowych wyjaśnień wymagających profesjonalnej wiedzy specjalistycznej nie sposób bowiem ocenić zasadności zarzutów strony skarżącej sformułowanych zwłaszcza w stosunku do opinii Instytutu w S., a od takiej oceny zależy prawidłowy kierunek załatwienia sprawy. Zważywszy na powyższe, należało uchylić decyzje organów inspekcji sanitarnej obu instancji, kierując się dyspozycja wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a. Orzeczenie pomieszczone w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.s.a.