II SA/Wr 246/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4112/5/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P., strona skarżąca) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 8 marca 2023 r. (nr SKO 4112/5/2023) którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Ząbkowickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 10 stycznia 2023 r. (nr WŚR.6332.13.2022) w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi, położnej w powiecie Z., gminie Z., obręb Z.(1). Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z 17 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie ww. pisma), wystąpił do Starosty Ząbkowickiego o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa wskazanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W piśmie zaznaczył, że wskazana działka pokryta jest powierzchniowymi wodami cieku J., co zostało potwierdzone decyzjami Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2022 r. (znak GM-DOK.1.772.318.2021.MW) oraz z 27 kwietnia 2022 r. (znak DOK-1.773.115.2021.PS), ustalającymi linię brzegu oraz rozgraniczającymi grunty, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. podniosło, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu uzyskało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 sierpnia 2006 r. W ocenie P., przejście działki [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i wykonywanie uprawnień właścicielskich pozostaje w kolizji z wykonywaniem uprawnień użytkownika wieczystego. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, SKO powołało się na art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i wskazało, że czynności określone w ust. 2 mają wyłącznie deklaratoryjny charakter i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20, organ odwoławczy wyjaśnił rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Kolegium wskazało jednocześnie, że decyzja organu I instancji nie pozbawia P. prawa użytkowania wieczystego działki wynikającego z decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W skardze na decyzję SKO podniesione zostały zarzuty naruszenia: - art. 233 Kodeksu cywilnego w związku z art. 222 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, gdy art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przyjściu do zasobu Skarbu Państwa działki [...], która już stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli grunty te oddano w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystania z niego; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego, potwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego, potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów P. podniesionych w piśmie z dnia 1 września 2022 r.; - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. oraz Wód Polskich na działką nr [...]; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nie wyjaśnienie dlaczego wydanie decyzji Starosty o przejściu gruntu do zasobu Skarbu Państwa dotyczącej przedmiotowej działki nie pozostaje w kolizji z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 7 sierpnia 2006 r. na podstawie, której strona nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, nie pozbawiając strony praw użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu strona skarżąca szeroko umotywowała poszczególne zarzuty skargi. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Spór wywiedziony przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (publ. CBOSA). Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne wskazać można, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem tak, jak wskazał na to organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działki [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Wody Polskie (w niniejszej sprawie Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie). Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki powyższych decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 7 sierpnia 2006 r. potwierdzająca nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, Skarb Państwa jest właścicielem m.in. przedmiotowej działki, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 7 sierpnia 2006 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77 należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 8 w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.